中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：2095-7076(2017)03-0056-11 2017年是香港回归20周年。回顾香港20年的发展历程，毋庸置疑，“一国两制”是一项伟大时代的非凡创造。在“一国两制”之下，香港保持了长期的繁荣稳定，本地生产总值由1997年的1.37万亿港元增长至2013年的2.12万亿港元，年均实质增长3.4％①，2016年，更是达到了2.48万亿港元。如果与同样是资本主义制度和社会主义制度的区域融合的两德统一相对比，“一国两制”的成就更加显得难能可贵。两德统一的最初几年，东德经济急剧下滑，1991年国内生产总值下跌35％，1992年失业率高达45％。② 高度自治是“一国两制”的有效保障，香港利用中央授予的高度自治权，维护和促进原有资本主义制度的发展。换言之，高度自治保障了“一国两制”的有效实施，保障了香港的繁荣稳定。然而，在取得巨大成就的同时必须看到，近年来香港本地的政治环境不断遭到破坏——政治改革方案频频遭否，更出现占领中环、旺角骚乱等违法事件，甚至有极端激进人士喊出“港独”口号，高度自治愈来愈有被滥用的危险。面对困境，应进一步深入研究“一国两制”和高度自治，把握其精神实质，完善基本法的实施机制以应对风险和挑战。 有鉴于此，本文将从比较法的视角来研究香港基本法之下的高度自治问题。具体来说，文章将首先从管治形式和管治内容两方面，厘清高度自治与一般自治类型的异同；其次，分析一般自治类型与高度自治差异其背后的制度逻辑；最后，笔者将提出香港政制发展和完善基本法实施的意见和建议。 一般来说，自治的类型有两种：一种是地方自治权是中央授予的，即单一制国家之下的地方分权制；另一种是地方自治权是地方所固有的，即联邦制下联邦政府与州的关系。由于对自治权属性的理解不同，二者在制度上也有不少差异：地方分权是行政分权而联邦制是政治分权，即单一制地方自治团体仅享有一定范围的行政管理权，联邦制中的州同时享有行政、立法、司法和制宪的权力；地方自治的范围受一般法律的保障，而联邦制的州自治范围受宪法保障。③但这些区别随着社会发展而变得日渐模糊：地方自治团体也享有自治事务的立法权力，虽然这些事务被认为是广义上的行政事务；许多单一制国家也将自治的原则和规定纳入宪法中。鉴于地方分权与联邦制在效果上已经非常趋同，本文统称为一般自治类型。 任何自治制度，都包含两方面内容——中央管治与地方自治，二者相互影响：中央管治弱、地方自治就强，中央管治的范围大、地方自主管辖的范围就小，执其一端就能探知全貌。因此，本文选取中央管治的视角进行高度自治的比较分析。就比较对象而言，本文选取美国、德国、法国、日本等法治发达国家作为主要对象，兼以澳大利亚、奥地利和意大利等国的相关法律作为参照。 一、中央管治形式的比较 通过对已有理论的分析④，本文将中央对地方的管治分为六种形式：直接管治、间接管治、税收管治、财政补贴管治、人事管治和司法保障。这种分类较能全面地反映自治的程度，亦能防止比较点的交叉和疏漏。所谓“直接管治”，是指中央政府以立法或者行政手段管治地方的居民，并要求地方居民执行的管制形式；“间接管治”则是指在宪法和法律规定的范围内，中央政府直接颁布法律或者发布行政命令要求地方政府执行中央某项指令的管治形式。与前者的区别在于，地方政府作为独立主体享有对地方居民执行的权力。相比直接管治，间接管治的程度稍弱一些，因为执行的过程需要主体转换，作为执行主体的地方政府也享有一定的执行裁量权。 直接管治和间接管治都是以国家强制力为后盾。税收管治和财政补贴管治，则主要着重于物质利诱，通过对地方施予或者克扣利益来实现管治目标。人事管治是中央基于任命关系来使地方官员执行中央目标的一种方式。当今中央与地方关系一般都由法律明确规定，司法作为纠纷解决手段得以确保前述几种形式的有效实施，就具有了中央管治地方的意义。另外，从实证的角度来看，司法也在地方自治中发挥越来越重要的协调功能。⑤ (一)一般自治类型的中央管治形式丰富多样 美国作为世界上第一个联邦制国家，以联邦制的形式妥善处理了大国的幅员辽阔与民众自由之间的矛盾。根据美国的宪法和相关判例，联邦政府对各州存在：(1)直接管治形式，如美国宪法第1条第8款规定，国会应有下列权力：管理合众国与外国的、各州之间的贸易；制定全国统一的破产法；铸造货币等。(2)税收管治形式，宪法第1条第8款规定了国会可以“规定和征收直接税、间接税”等；(3)财政补贴管治形式，美国联邦政府相关的“物质刺激”财政补贴手段已经被联邦最高法院判决合宪。⑥(4)司法保障形式，虽然美国各州都有自己独立的司法系统，但美国宪法确立了联邦法律最高原则(宪法第6条第2款)，联邦法院通过适用联邦法律实现中央的管治目标。(5)但联邦的法律和政策只能由联邦政府自己在各州设立的相关机构执行，不能通过法律和行政直接命令州政府完成某事。因此，联邦政府对州政府并没有间接的管治形式。(6)联邦政府也不存在对各州的人事管治形式。因为美国各州的州长是由本州居民选举产生的。如《加利福尼亚州宪法》第五章第2条规定“州长应每四年改选一次”，联邦政府不享有对州政府官员的任命权。
