中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2017)09-0110-12 自“非典”以来，行政问责已成为我国公共管理学界、政治学界与行政法学界的重要议题。鉴于我国行政问责面临的诸如标准模糊、程序不当、救济不足与各部门、各地问责制度不协调等问题，不少学者提出了行政问责法制化主张，认为应当按照现代法治的精神来建构体系化、法制化的问责体系。有的学者甚至主张制定一部我国《行政问责法》来统合行政问责制度。①换言之，所有的行政问责都应当遵循法律所规范的形式、标准和程序，已成为当前我国法学界行政问责制研究的主流主张。 尽管笔者尊重和理解这些学者提出这种观念的目标，也赞同有条件的行政问责法制化与系统化，对行政问责中一些非理性的现象抱有批判态度，但笔者仍然持有如下疑问：是否行政问责就一定能法制化?什么情况下才有真正的法制问责?是否法制化的问责就能胜任问责的需要?为此，有必要在明晰行政问责之本质与类型的基础上，全面、认真审视法制问责制的内在逻辑、价值与制度构成，明确其优点和限度，从而为建构科学的行政问责制度奠定更为坚实的知识基础，进而为行政问责的全面、深度实施提供更可靠的指南。 一、行政问责不可能全部法制化 行政问责制的核心在于谁有权力来要求被问责的行政机关或公务员对其负责，满足他们的行政需求。没有权力就没有问责，因此，把握了问责的权力类型，就把握了理解与建构问责制的钥匙。需注意的是，这里的权力是社会学意义上的权力，即“在一种社会关系里那怕是遇到反对也能贯彻自己意志的机会，不管这种机会是建立在什么基础上的”。②因此，只要个人或者团体能够将自己的意志强加于行政机关及其公务员身上，使得被问责机关与公务员个人不得不服从，那么该主体就有问责的权力，就有施加惩戒的权力。进言之，既然问责的权力是社会学意义上的权力，而不仅限于法律意义上的权力，那么问责就绝不是仅有法制问责一种途径。 正是基于问责权力这一源点，美国知名管理学学者罗姆泽克提出问责制的两个维度：其一，是否界定和控制绩效期待的权力由某一特定内部或外部实体所拥有；其二，在界定被问责者之绩效预期的基础上，问责实体控制和界定该预期的程度。③前者关注的是问责权力的有无，决定着可否问责；后者关注的是问责权力的大小，决定着问责成功的可能性以及行政机关调整自己行为以满足问责者要求的自由度，即被问责者是否可以根据问责成功的可能性而决定如何面对问责。基于问责权及其实效强弱的视角，罗姆泽克提出广为管理学界、政治学界和行政学界接受的以下四种问责机制类型。④ 1.法制问责制(legal accountability) 法制问责制指的是外部问责主体对行政机关及其成员提出法律要求，若后者不履行法律要求，则启动法律惩戒的问责制度。这种法律要求即法律上所谓的权利(right)。因此，存否法律上的权利—义务关系，是法制问责制能否启动的关键。 按照韦伯的说法，在权力的十分一般的意义上，即在把自己意志强加于他人行为的可能性上，权利也是权力的一种，但区别于政治学学科意义上的权力的是，法律上的权利并不具备支配这一内涵。⑤权利之所以具有要求他人服从的效果，不是因为法律背后的国家强制力，而是因为权利源于人权、自由与理性。也就是说，法律问责的有效性来自权利本身，而不是外部法律制度。法律制度不过是确认其合法性，并提供间接而外在的保障而已。进言之，法律之所以成为问责的关键，不仅因为法律确定着问责者与被问责者之间是否有足以启动问责的法律关系，更在于法律是问责实效的根本，即在国家垄断了强制资源而问责主体不能自我保障问责实效的情况下，只能借助法律背后的强制制度来保障问责的效果。也就是说，基于国家垄断暴力这一原则，个人虽然可以启动问责，但其无权通过自己的行动去执行制裁。有意思的是，因为在这一过程中法院必须出场，人们就产生了一种法院也是问责主体的错觉。⑥ 2.官僚等级制问责制(bureaucratic accountability) 官僚等级制问责指的是行政机关内部上级对下级的问责制度。上级认为下级没有满足其对工作绩效的期待，就可以进行问责。其本质在于上级命令、指挥与监督下级的权力，其目的在于加强行政的执行力，追求的是行政效能。 从权力的本源来说，官僚制问责权的本源是政治权力，是主权者授给行政机关后由行政机关首长所掌握的、内部化后的政治权力。下级官员之所以能够对被管理者发号施令，归根结底还是因为他通过再授权的形式从上级政治领导那里获得了社会管理权。因为官僚集团自身不能获得统治正当性，所以官僚才会服从政治领导，并由此来获取管理权力。因此，尽管这种权能对外是以法律权力的面目出现的，但就行政机关内部而言、就行政机关上下级之间关系而言，其本质还是行政首长从主权者或主权者代表那里获得的政治权力。也正因为如此，下级就有了必须服从上级指挥和安排的责任，而上级基于其掌握的政治权力，就有了命令下级并惩罚下级的权力，上级对下级的问责也就具有了正当性和确定性，官僚等级制问责由此也就具备了很高的实现度。
