[中图分类号]D9 [文献标识码]A [文章编号]1000-5072(2017)06-0049-09 一、作为行政决策基础的风险信息 每一个生活在“风险社会”中的人都面临着环境恶化、食物中毒、核污染、恐怖袭击等威胁，因此从生活方式的选择、住所的选择到职业的选择等，都必定包含着风险的计算与利弊的衡量。而作为承担促进公益责任的政府，面对作为整体的风险社会，则担负着建构一个降低风险、促进安全的规制框架，并在每一个公共政策中进行风险决策的政治责任。是否批准转基因产品的上市，在哪里建核电站和垃圾焚烧厂，如何制定环境标准与产品风险标识标准等等，这些行政决策包含着对风险内容、风险发生可能性以及社会对风险后果的承受力的判断。这种判断相比传统行政决策更为困难，因为“曾经靠那些将手段和目标，或者原因和结果联系起来的固定的可计算的标准提纲，随着‘世界风险社会’的到来而归于无效。”①风险决策因对象的不确定性、决策结果与公众的生命健康息息相关、决策关涉的“科学—价值”矛盾形态复杂，而相比其他决策，更容易引发社会争论和正当性质疑。 正当性可以分为正式的、法律的(formal,legal)正当和社会的、经验的(social,empirical)正当。前者是指一个权威体系的合法性，其成立和存在是否具有正当的法律基础，其运作和发展是否是在一个权威的法律框架内进行。后者是从被权威所统治的对象的视角，指代他们建立在深刻的共同利益或强烈相似情感基础上对权威的实际忠诚度。②传统的行政法理论主要关注前者，要求权力应当具有合法来源并规范运行，而获得正式的、法律的正当性似乎也就可以获得社会的、经验的正当性。十八届四中全会提出要健全依法决策机制，③将行政决策权纳入法治政府建设之框架中，便是对决策权提出正式的、法律的正当性要求；而在风险社会背景下，如何促使形态更为复杂的风险行政决策实现科学、民主、有责、正当，是建设法治政府与和谐社会的一个核心议题与难题，其中之困难，便在于风险社会背景下运行的决策权，无法仅通过权力来源或程序规范而获得公众的认可，获得社会的、经验的正当。 风险决策的对象是风险，而风险不但具有内容和结果的不确定性，还因其社会建构性而产生差别极大的风险感知和风险态度。因此，即使决策权力来源正当和程序规范，也无法保证实现风险政策能够实现绝对安全，更无法保障决策结果获得社会认同。此外，风险决策不仅涉及公众的经济利益，更是涉及最基本的生命安全和健康。政府的一个风险判断，可能会在某一天夺去无数人的生命。这使得公众对行政决策具有更高的正当性期待，不仅要求决策具有正式的、法律的正当性外衣，更要求行政决策的内容具有更强的依据和说服力，能够获得公众的认同和支持。因此，风险决策权无法再在传统的行政权正当性框架中运行，而需要重新寻觅正当性获取途径。风险信息是获得社会的、经验的正当性的一条值得重视的路径。 风险信息是指可以用以描述、分析和预测风险的属性和危害后果的数据、资讯、知识等具有内涵的符号，其种类繁多、内容复杂，主要可以分为以下四类。基础社会信息：展现社会状况和人们身体、生存状态的信息，例如出生率、死亡率、患病信息、每年车祸个案数量、公众生活习惯、商品消费量等等；自然环境信息：通过各种监测手段而获得的描述自然环境状况的信息，包括各种环境介质(空气、水、土壤)的质量，森林覆盖率、各种自然灾害发生数量、规模等；科学研究信息：专业科学研究而获得的科学知识和判断，跨越生物、地理、病理、工业等研究领域，例如传染病如何通过各种介质传播、化学物质对环境和身体健康的影响、自然灾害的预防手段等；生产行为信息：展现市场主体在进行商业活动行为的事实信息，例如一个企业或工厂的生产流程、财务状况、排污情况等等。作为决策基础的风险信息，它对于风险决策正当性的价值体现在如下三方面： 首先，风险信息是认识风险的基础。决策是一种理性的活动过程，是建立在对客观的把握和目标的确定之上对方案的理性选择。这一过程始于对风险的认识，获取风险信息是行政决策的一个前置性、基础性的规范要求。而风险的最大特征是其不确定性，包括危害后果是否会发生的不确定，也包括伤害后果的不确定。不确定性使得人类无法一击即中地规制风险，而只能通过信息的累积而提高计算精准度，增加风险认识。 其次，风险信息能够赋予风险决策科学性和说服力。决策正当性既来自于规范合法性——权力的规范来源和程序合法性，也来自于决策内容的说服力和接受度。后者既要求决策具有充分的事实依据，也要求决策者能够给出确定的规制工具选择方案和理由，更要求决策者能够给出关于备选方案的精准效果预测。信息基础足够牢靠，建立于其上的规制政策才具有科学性和说服力；建立在信息缺失和信息错误基础上的决策，即使主体合法、程序规范、责任明确，也难以保障决策质量，难以获得各方认同。因此信息通过提供“证据”来说服公众，使决策因获得科学性和说服力而获取正当性。 最后，风险信息能够促进风险沟通的达成。建立于概率至上的风险规制体系，没有绝对正确的答案和绝对安全的选择。零风险的不可达性，要求我们通过风险沟通，得出一个各方能够妥协的“风险可接受水平”。而信息是这种沟通的基础与前提条件，能够补强因风险不确定性带来的沟通困难。如果风险信息缺失、片面或错误，则沟通各方会因无法深入了解风险的内容、性质和后果而产生更大的分歧，阻碍妥协方案的达成和决策的做出。
