在全球城市公用事业长久的发展过程中，民营化的增长颇为有限，甚至已出现逆增长，全球城市公用事业进入后民营化时代。在后民营化时代的大背景下，中国针对政府购买公共服务对引导有效需求、推动政府职能转变、提高公共服务水平和效率的重要意义也有了更加深入的认识。2013年9月国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了政府向社会力量购买服务的指导思想、基本原则和目标任务。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，也一再提到“政府购买公共服务”。政府购买服务业已成为中国城市公用事业全面深化改革的重要工具，“公私合作”再次成为公众瞩目的焦点。 一、公私合作提出的背景：全球城市公用事业改革步入后民营化时代 (一)全球城市公用事业民营化的路径回顾 美国是民营化发展较为典型的国家，根据美国国际市县管理协会(ICMA)对美国地方政府公共服务民营化发展所做的长期追踪调查的数据可知：1997年为美国民营化发展的分水岭，1997年以前，美国公共服务合同的外包比重呈小幅、缓慢增长，1997年之后混合提供和公共提供比例增加。国际民营化发展历程大致都符合这一脉络：20世纪90年代为大规模民营化发展时期，1999年之后，民营化发展速度普降。学者博尔托洛蒂和西尼斯卡尔克在其系统性研究成果《民营化的挑战》一书中，为民营化发展的这一趋势提供了数据支持：全球民营化大规模发展大势已去，1770亿美元(1999年)已作为民营化发展的巅峰载入史册；1999年后，全球民营化的年均收入迅速下降，仅仅两年之后，年均收入就降至440亿美元[1]。欧美国家的民营化颓势已现，不同的发展程度和不同的民营化方法并没有成为对抗历史趋势的砝码。发展高峰之后，“下降”一词描绘了世界各地民营化发展的普遍趋势。 对这种态势的解读，原因主要体现在以下四个方面：一是统计口径问题。外包早在民营化概念出现之前就作为一种宏观调控工具为地方政府所使用，统计数据显示的民营化发展缓慢是统计起始年份合同外包的基数本来就很高所导致的；二是政府为保障公共服务的提供，通常会引入不同的机制(不会百分之百依赖外包)，公共直接提供的地位不容动摇；三是民营化被期望达到的效率和成本节省，与其在实施上显示出的困难重重相比显得微不足道，甚至从公共利益的角度来讲，成本不降反升；四是世界范围内的财政压力普降，财政压力是政府民营化的最基本、最重要的动力，合同外包的有限增长和增长放缓是各地财政压力普遍减少的直接反应[2]。 (二)城市公用事业民营化发展新态势 1997年之后，各国城市公用事业中公私混合提供和公共直接提供比例回升。2008年金融危机引起各国对传统民营化观念的深刻反思：民营化所节约的成本十分有限，外包服务质量却往往存在问题，外包合同的说明、实施和监管也存在种种问题。观念上的突破促使各国政府开始重新审视政府与市场的力量。如何在博弈中实现更多的共赢是后民营化时代的重要议题。公私合作作为一种联通社会内部公共部门、企业部门、专门组织和百姓公众的公共产品优化供给制度，成为各方高度关注的重要议题。 公私合作模式的核心在于私营企业、民营资本与政府的“合作关系”，即风险共担、利益共享，将政府失灵和市场失灵控制在一定范围内，使得合作各方预期都能达到比单独行动更为有利的结果。尽管世界银行、欧盟等国际机构对公私合作的内涵和分类标准给出了不同的解析，在学界也有各种不同视角的解读，但毫无疑问，公私合作在缓解财政压力，满足快速工业化和城市化需求、提高效率方面都展现出非凡的优势，对政府与市场的职能范围与界定、对市场化限度的度量、对公平与效率的权衡，都使公私合作模式脱颖而出、卓尔不群。摆脱了固化意识形态的欧美各国在公共服务供给模式的选择上更加理性和务实，逐渐回归公用事业市场化的初衷：更好地实现公共利益。于是，公私合作便成为各国实现公共利益，同时规避市场风险的良好选择，迅速成为各国城市公用事业改革的新宠。 二、公私合作的演进历程：关于政府与市场关系的博弈 (一)第一阶段：政府包揽期 在这一阶段，各国政府全面包揽了城市公用事业建设项目，政府承担巨大的财政压力。全球范围内对政府垄断力量的过分强调使得公用事业领域发展完全忽视了市场竞争的作用，市场力量处于弱势地位。1945年第二次世界大战结束后，欧洲国家的基础设施建设和公用事业领域高度垄断[3]。以英国为例，国有化范围涵盖电信、煤气、铁路运输、供电等几乎所有的民生领域，国有企业固定资产占全国固定资产的比例高于20％。政府作为国有企业所有者，一度颁布白皮书，对企业的财务指标作出规定，对企业的投资回报率、资产收益率、定价和补贴政策等进行干涉。国有化治理模式的最大弊端就是激励不足导致的低效率。尽管政府公共开支庞大，但公用设施和公共服务的供应在质与量上都出现了问题。20世纪70年代中期，高失业、高通胀蔓延，加上欧洲国家老龄问题突出使得政府为维持其高福利而必须承担巨大的财政压力，城市公用事业投资出现了严重不足。
