“诚实信用”既是我国的传统道德要求，也是贯穿公法和私法的重要法律原则，落实到制度层面，“信用”须通过客观信息来表征体现，进而成为相关主体认知选择的“信号”。晚近，行政主体通过记录、评价、公开和使用相对人的信用信息进行市场规制和社会治理的实践日益兴起，如“个人诚信档案”、“环境信用评价”、“安全生产失信黑名单”等，它们不仅通过“声誉机制”发挥作用，更通过一系列后续奖惩措施产生实际效果。 一、政府规制中信用工具的制度内涵 (一)“信用”概念的多层结构 “信用”是一个意涵层次丰富的语词，第一，作为道德要求的“诚信”。诚信的道德要求是“信用”概念的原初维度。作为道德的核心要求之一，诚信不仅出现在诸多典籍古训中，也经常出现在当代规范中。第二，作为法律原则的“诚实信用”。诚实信用是贯穿公法和私法的重要法律原则，诸多法律中对此都有明文规定。第三，作为规制手段的“信用工具”。信用工具将信用从道德维度和法律原则维度落实到制度层面，“信用”不再仅是道德约束或法律解释的对象，而是须通过具有权威性、可量化、可公开的信息来表征的特定主体的守法或履约状态。 以客观的信用信息为基础、以分类管理手段和声誉机制为后盾的规制工具，至少又可以划分为四种情形。其一，市场信用工具，即中央银行或第三方评级机构评判市场主体经济偿付能力、提示金融和经济风险的相关制度设计。其二，司法信用工具，即法院发布“失信被执行人名单”，通过多部门联合惩戒方案来确保被执行人履行义务的司法工具。其三，政府自我约束工具，即政府将行政机关与公职人员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录的制度工具。其四，政府规制中的信用工具，即行政主体在履职过程中，通过记录、评价、公开和使用公民、法人或其他组织的公共信用信息达到监管目标的规制工具。 (二)作为政府规制手段的信用工具 政府规制中的信用工具，可以概括为行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，对在履行职责过程中产生或者掌握的公民、法人或其他组织公共信用信息，进行记录归集、评价分类、共享公开，通过分类管理和联合奖惩措施来发挥作用的规制工具。围绕公共信用信息，信用工具可以被分解为信用信息记录归集、信用信息评价分类、信用信息共享公开、基于信用信息分类管理与联合奖惩四个要件；这四个要件之间存在递进关系，后者须以前者为基础。 公共信用信息的流转重塑了规制治理过程：信用信息的记录收集有助于完善行政机关的文牍档案，夯实行政执法的事实基础；信用信息的评价分类有助于简化认知、助推决策；信用信息的共享公开有助于政府部门间、政府与其他相关机构间信息沟通的流程再造，进一步深化政务公开的程度与水平；信用联合惩戒有助于划定公私部门在合作治理中的权限与责任，有效实现规制与治理目标。 二、信用工具的兴起背景与制度功能 当代政府任务既包括尊重市场规律和社会自治，也包括积极采取措施防止公民基本权利受到私人主体的侵犯；政府既须进行市场规制和社会规制，亦须避免过度干预和强制。面对纷繁的监管对象、复杂的监管任务，行政手段的匮乏成为监管实践面临的主要难题之一，而信用工具正是在监管机构应对纷繁复杂的监管任务、寻求有效事中事后监管手段的背景下兴起的。 (一)公共治理与治理工具创新 政府部门间的合作、多元治理主体之间的合作，均需要适宜的合作框架和制度安排，而信用工具在一定程度上可以成为多元主体充分整合、信息共享、及时交流、联合惩戒的合作工具，将解决复杂社会和市场问题的机制内嵌于整个治理框架中。 (二)科技发展与国家信息义务的深化 政府发掘以“信用”为核心的一系列监管工具，与信息时代政府任务的变迁具有深刻关联。新的信息技术并不能直接解决行政系统信息庞杂、难以控制的问题，也并不必然能使公众获得更多可用、有效的信息。相反，“数量巨大、来源分散、格式多样”的未整理信息也有可能致使行政主体与相对人之间沟通失败、信息披露失效，加剧新的信息不对称。信用工具有助于国家建立完善行政文牍档案，有助于公民有效获取、利用信息。 (三)确保行政义务履行制度的新发展 法院采行信用工具的主要动因是解决判决“执行难”的问题。与其类似，行政主体采行信用工具也主要指向确保行政相对人义务的履行。第一，从聚焦加强行政执法能力到“社会共治”。第二，从聚焦“惩戒不履行”到“精细化”。第三，从聚焦事后控制到关注“风险预防”。第四，从聚焦“底线义务”到兼顾企业社会责任的“更高实现”。 信用工具成为行政上确保义务履行制度的新发展，有许多现实的背景性因素。譬如，直接强制或间接强制手段在现代社会条件下发挥作用有限，难以使法律获得有效执行；行政机关赖以执行法律的制度工具相较于复杂的行政任务和庞大的被监管群体而言过于单薄且作用不突出，等等。但与司法领域不同，政府规制中的信用工具并非以确定的裁判文书为依据，甚至有时并非以行政处理决定为前提，在信用联合惩戒中可能存在的侵害相对人合法权益的风险更大，因此必需对其施以保护公民权利、控制政府权力的法治约束。
