我国长三角和珠三角等区域的经济一体化、京津冀等区域的环境协同治理，以及国家“十三五”规划中着重推动的长江经济带建设、长三角城市群建设和西部援助计划等，都涉及地方行政机关间的横向关系。“北上广深”等大城市旨在治理交通拥堵的私家车限号，也存在与有关地方的横向关系，即不再给上述城市的私家车上牌。前几年呼声甚高、中央已有政策的“大部制”改革，则涉及行政主管部门间的横向关系。 在推行依法治国的今天，行政机关间的横向关系自然需要由法律加以调整。调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法属于行政组织法，规范法律主体行为的法律规范属于行为法，规范司法和仲裁程序的法属于裁判法。①当前，我国的行政组织法除宪法中的有关条款外，主要有《国务院组织法》②和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。③我国行政组织法对行政机关间的横向关系有没有规定?行政组织法对此未作规定的话，是由哪类法律规范承担起调整行政机关间横向关系功能的，为什么会出现行政组织法功能由其他法律规范来承担的现象，以及承担行政组织法功能的法律规范是否需要完善和改革? 我国行政法学发展30多年来，除了初期外，对行政组织法的研究比较缺乏，而重视行为法和裁判法的研究。已有的组织法研究重视行政机关的纵向关系即等级命令关系，而忽视行政机关的横向关系。我国行政法学对行为法和裁判法的研究已经比较深入，但却未关注到是否承担着组织法功能。有关地方行政机关间的横向关系，除了涉及分权及权限争议的上级机关解决机制外，行政法学界也没有更多讨论。④直到区域经济一体化以来，学界才开始作经验总结型、国外借鉴型、实践对策型和理论反思型的探讨。⑤ 因此，对本文所设定问题的探讨，既有助于实现行政机关横向关系的法治化，又有助于行政组织法理论的深化。 一、行政组织法的缺陷 (一)行政机关的横向关系 组织无论被定义为政治共同体的一种秩序还是一种结构，都包括三项基本的要素：人的法律地位或职位、权力或职责以及相互间的关系。⑥有关组织的法律规则，就是组织法。但是，组织法曾不被认为是法律，常常被人们所忽视，“因为它们不是针对个人，而只是针对公务人员，而且因为它们的效力仅限于国家的内部组织。”⑦同时，组织法不被重视，还因为它不进入司法程序，无关法院的职责，无需律师的服务，不是“法律人的法律”，区别于“正当行为规则”即行为法。 行政组织法是组织法的一部分。行政“组织规范，是指使某自然人行为的效果归属于国家、地方公共团体等行政主体的规范。具体地说，此种规范以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事务的规定为核心，进而包括规定行政机关关系的规范”。⑧行政机关间的相互关系，包括纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系，是行政组织法的重要内容。“有关行政主体内部的行政机关相互关系(监督关系、协议关系、咨询关系等)的规范，也构成组织规范的一部分。”⑨ 行政机关间的纵向关系是一种等级命令关系。“社会的或政治的意义上的权力，意味着权威和上级与下级之间的一种关系。”“这样一种关系只有在使一个人有权命令和另一个人有义务服从这样一个秩序的基础上，才是可能的。”⑩基于这种等级命令关系，上级机关可以确定下级机关的法定职权及其裁量权范围。我国的立法一般都不规定实施该法的机构名称，而以“事务性质+主管部门”形式规定。至于哪个机关系负责该事务的主管部门，都由本级人民政府确定，以便为机构的撤并改革提供空间。行政机关间的这种纵向关系一直是行政组织法研究的重点。 从形式上看，行政机关之间的横向关系有三类：第一，同一政府系统不同主管部门之间的关系，可简称为部际关系。第二，不同地方行政机关之间的关系，可称为区际关系。区际关系的构成不要求行政机关的相同行政级别，仅要求行政机关间没有行政隶属关系。它不仅包括不同地方政府间的关系，还包括不同地方的行政主管部门间关系。不同地方的行政机关具有不同的行政区利益，比同一政府系统不同主管部门之间的关系更为复杂。在财政事权和支付责任划分明确的前提下，在仍存在GDP竞争的情况下，是否同属于一个政府系统即同一个财政预算单位，尤为重要。第三，上一级政府的主管部门与下一级政府间的关系。但是，上一级政府的主管部门是以其所在政府为后盾的，与所在政府同属一个财政预算单位，所作行为直接或间接系所在政府的意志。这种关系实为央地关系或上下级政府间的关系。因此，行政机关之间的横向关系主要是部际关系和区际关系。 (二)横向组织规范之缺失及其困境 我国宪法和组织法规定了等级命令关系即上下级行政机关之间的领导与被领导关系。《宪法》第3条规定“国家机构实行民主集中制的原则”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。第85条规定了我国国务院的法律地位，第89条规定了国务院统一领导国务院各部门和全国地方各级国家行政机关工作的职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定了县级以上地方各级政府执行上级国家行政机关决定和命令的职责，以及领导所属各工作部门和下级政府工作的职权。凯尔森把国家机关之间的法律关系称为法律秩序，并专门讨论了中央和地方法律秩序的集权和分权秩序。(11)按照他的理论，我国中央和地方政府间的关系，具有部分集权、部分分权和集权程度比较高、分权程度比较低的特点。
