全国人大常委会“试点授权”要素论

       一、问题的提出

       第十二届全国人大常委会频繁作出“试点授权”，至今已达十五项，①已经成为党的十八届四中全会“重大改革于法有据”②这一里程碑式的政治承诺的示范性举措。然而，示范性意义，不能仅限于“试点授权决定”的作出为相关改革提供了形式意义上的依据，“试点授权”自身也须“于法有据”，应符合法律规定及其所蕴含的法律原理，这是实质意义上的“于法有据”。关于“于法有据”双重意义之间的紧张关系，终于在“国家监察体制改革试点授权决定”问题上，引发了关于“试点授权”自身合法律性的忧思。③可见，缕析全国人大常委会“试点授权”自身应满足的规范要求，是决定一项重大改革源头上是否“于法有据”的重大实践和理论问题。

       这项工作首先需要阐释《立法法》第13条的规范内涵，这是全国人大常委会“试点授权”的直接法律依据。第十二届全国人大常委会以来高频率的十五项“试点授权决定”为这项工作提供了丰富的参考性经验素材。与常委会的高频授权形成鲜明对比的是，本届人大淡出法律授权实践，④不禁令人质疑常委会对于应由全国人大才能做出的授权事项是否有越俎代庖之嫌。⑤此外，全国人大及其常委会典型的立法权自身以及修宪权在“试点授权”实践中，已显现出与“试点授权”之间密切的关联与模糊的界限，⑥“试点授权”在相关职权谱系中(如图1所示)如何定位，也是《立法法》第13条需应对的基本问题。

      

       图1 全国人大常委会“试点授权”相关权限相位图⑦

       笔者拟从“要素论”角度阐释《立法法》第13条的规范内涵，为特定的改革确定是否可通过常委会“试点授权”获得法律依据，以及考察“试点授权”本身是否“于法有据”，提供要素式指南。对此，《立法法》第13条界定的“试点授权”，主要涉及四个方面的要素：权限要素，关注常委会“试点授权”可做与不可做的授权事项，“行政管理等领域的特定事项”其边界何在；时间要素，着眼“试点授权”应在何时作出，可授权多长期限，这来自于对第13条“根据改革发展的需要”、“在一定期限内”的准确理解；后果要素，关注“试点授权”的“暂时”之期届满后，对试点经验的处理可在哪些选项中选择；空间要素，既包括“试点授权”仅限于“部分”地方的形式性空间要素，也包括根据试点事项调试试点范围、试点对象的实质性空间要素两个方面。

       二、“试点授权”的权限要素

       《立法法》第13条将“试点授权”权限限定为：“行政管理等领域的特定事项”，十五项“试点授权决定”的内容属性已经为考察权限要素提供了多类型的样本。(详见表1)

      

       “行政管理”是指国家行政机关对于社会公共事务的管理，⑧主体标准与内容标准是其两项基本标准，宽泛判断而言：其一，从被授权主体是否是行政机关看，十五项“试点授权决定”中，授权1、4、5、8、9、10、12、13共计八项的被授权主体是国务院；其二，从授权事项内容看，武增在2015年的著作中将授权1、4、5三项列属行政管理领域。⑨由此，行政审批改革事项作为行政管理的一类重要行为，表1中授权1、4、8、10四项可纳入“行政管理”领域。授权5和9涉及农村产权制度管理改革，旨在放宽相关管理性或限制性机制，促进农村产权保护。⑩授权12属于内部行政行为，授权13属于基本医疗保险基金征缴和管理。授权14涉及军官管理制度，军事职权可视为广义的行政职权。由此，涉及行政管理的“试点授权决定”共计九项，占60％。

       虽如上宽泛判断，涉及非“行政管理”事项仍有六项授权，(11)其是否属于《立法法》第13条所规定的“等领域”范围?这首先需要探讨第13条“等领域”之“等”为何意，笔者尝试使用排除法来陈述其规范内涵，罗列不属于“试点授权”的权限范围。具体来看，“宪法保留事项”以及“常委会无立法权限的事项”，应被“试点授权”权限范围所排除。

       (一)宪法保留事项排除

       关于“试点授权”的性质，不同论者不约而同地围绕着其与立法活动的关联性来进行阐述：有学者从立法行为表现形式角度指出“授权决定”是一种“立法性决定”(12)，有学者从立法行为的传统类型角度直接将“试点授权”纳入法律修改行为，(13)也有不认同其修法性质而属于“特殊立法行为”。(14)取其最大公约数，不论是行为形式视角还是行为类型视角，都不否认“试点授权”属于立法权的行使，而且是立法权的特殊行使方式。因此，“试点授权”当恪守立法活动的界限，不逾越“宪法保留”的外部界限。

       所谓“宪法保留”(Verfassungsvorbehalt)，(15)意指涉及国家政权组织及其配置等内容只能由宪法规定，其核心效力在于圈定议会立法禁区，即宪法保留事项原则上禁止授权议会立法。(16)在此意义上，有学者指出，“全国人大常委会无法就宪制改革作出授权试点的决定”。(17)保留与授权，一体两面，“宪制改革”的授权依据位阶与宪法保留密切相关。