党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调:“坚持依法治国首先是坚持依宪治国,坚持依法执政首先是坚持依宪执政”,明确提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”的具体目标。健全宪法解释程序机制是完善宪法监督制度的当务之急,也是全面推进依法治国,建设社会主义法治国家的基本任务。 一、建构多元的宪法文化 宪法源于历史,是一种文化现象,不同的宪法文化孕育不同的宪法制度,形成多元的宪法价值观。而多元的宪法文化、宪法历史与宪法解释有着内在的联系。在宪法与社会的良性互动中,有效而权威的宪法解释有助于回应社会的诉求,维护并引领社会的价值观。宪法解释通常包括主体、功能、原则、方法、程序等不同要素,其中程序是连接不同价值的重要元素,也是宪法运行的重要保障。宪法解释的意义与功能通过程序得到具体化并进入宪法实践过程。因此,要评价宪法解释程序的当代价值,首先需要了解不同宪法文化背景下宪法解释的意义。 所谓宪法解释,就是有权解释宪法的机关依照一定的程序,对宪法的含义所作的解释和说明。[1]4-5通常包括两种情形:一是宪法解释机关不针对具体案件而单独作出的宪法解释决议;二是宪法解释机关在违宪审查过程中,为了判断法律的合宪性而作出的解释。从世界范围来看,宪法解释制度已经有200多年的历史,在不同国家的宪法实践中形成了多样化的解释哲学与解释程序。 由于各国的历史传统和宪法体制不同,不同国家的宪法解释制度有其自身特点,同时也形成了一些共通之处。宪法解释与宪法修改一道,构成了解决宪法规范与社会现实之间冲突的基本形式,它也是具体运用宪法、实施宪法的基本形式。宪法是国家根本法,规定了国家和社会生活中的根本制度、基本原则与公民的基本权利,内容广泛,宪法条款的抽象性比较强。同时,宪法具有最高的法律效力,需要长期稳定,不宜经常变动。随着国家和社会的发展,可能会出现一些宪法没有明确规定的情形出现,有必要通过宪法予以调整。在社会变革中,可能会出现一些与宪法条款的字面含义不完全一致的新问题,甚至会出现抵触宪法的情况,这种现实与规范的冲突,需要在宪法制度层面作出调适。可以说,大部分的宪法条款都需要通过宪法解释来做出客观的、权威的、明确的阐释和说明。 从宪法历史来看,不同国家宪法解释及其程序的设计体现了不同的历史传统,其程序机制的多样性价值蕴含于不同的宪法体制。如最早正式建立宪法解释制度的国家可以追溯到1803年的美国。当时美国1787年宪法制定实施不久。美国宪法的一个特点是原则性强,内容言简意赅。宪法创建了行使立法权力的国会和由总统领导的行政部门以及行使司法权的联邦法院。但是,体现制衡功能的联邦法院对国会立法与行政部门的司法审查权,美国宪法中并无明文规定。如果司法机关没有司法审查权,那么就不能有效地监督其他两个部门。对于宪法中没有明文规定的情况,美国联邦最高法院在1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案中对宪法相关条款的内涵作出解释,开创了联邦最高法院有权审查国会制定的法律是否符合宪法的先例。由此,美国形成了独具特色的由普通法院解释宪法的体制。联邦最高法院判决的意义不仅在于个案本身,还意味着宪法中没有明确规定的相关条款具有开放性,无论是联邦与州的关系,还是个人权利与自由的问题,都可以通过宪法解释做出合理安排。 在德国,宪法解释程序的设计则体现了不同的历史背景。在德国宪法的语境中,通常认为宪法解释是对《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)规范内涵的探求与确定。二战期间,希特勒践踏民主与法治,通过架空国会的方式,使国会成为其个人实施独裁的工具。鉴于这样的惨痛历史教训,德国在1949年制定《基本法》时建立起独具特色的宪法解释制度,其逻辑前提是:承认宪法的效力高于国会制定的法律,国会立法权的行使要服从于宪法精神。“在德国基本法中,由于宪法司法性在宪法秩序中的范围被大大扩充了,宪法解释便因此变得更加重要了。”[2]36在设计具体程序时,德国宪法学界主张宪法解释是“宪法规范具体化”的理念,强调宪法解释受制于三要素:受制于已经形成的规范,受制于解释者的前理解以及受制于被解决的具体问题,任何解释方法都无法摆脱这三要素。[2]46《基本法》特别设立了联邦宪法法院法,赋予其专门进行宪法解释的程序性权力。 在法国,由于宪法文化传统,宪法解释程序的设计既不同于美国,也不同于德国,体现了政治与法律程序的双重意义。法国没有被命名为“宪法解释”的专门制度,但存在着与宪法解释功能对应的宪法委员会的宪法审查活动。1958年法兰西第五共和国宪法设立了宪法委员会,职责是确保宪法的原则和规则得到尊重和遵守。宪法委员会是一个独立于立法、行政、司法三权之外的一个专门机关,它除了有权对宪法、法律和条约的基本含义作出解释之外,还有权监督总统选举和国会的行为以及监督公民投票的合法性。在宪法解释权方面,宪法委员会有权宣称法律和政府签署的条约是否符合宪法条款或宪法的价值,委员会的决定对所有机构均有约束力。特别是通过2008年的修宪,引入个人附条件提起宪法诉讼的程序,丰富了宪法审查的内涵。 历史经验告诉我们,成熟的法治国家,必然是宪法实施良好的国家,而宪法实施良好的国家都建立了相应的宪法解释程序。可以说,是否建立有完备有效的宪法解释程序,是评价一国宪法实施水平乃至法治发达程度的重要指标。值得注意的是,宪法解释通常在违宪审查过程中进行,但它与违宪审查并不完全等同。违宪审查和宪法解释都是为解决宪法实施中宪法与社会生活冲突而采取的一种手段。在进行违宪审查时,需要先对宪法相关条款的含义予以解释,在此基础上,违宪审查机关作出宪法判断。此时,宪法解释程序构成违宪审查的一个环节。但如果违宪审查时涉及的宪法条款内涵是明确的,则并不需要对宪法文本进行解释,无须建立相关的程序机制。同时,宪法解释程序还具有独立的意义。多数情况下,宪法解释机关可以按照一定的程序,离开具体案件来处理宪法上的争议,按照相应规定启动宪法解释程序,对宪法条款的内涵作出解释。因此,违宪审查主要是对违宪的法律、法规以及违宪行为的判断,而宪法解释是对不明确或者需要明确的宪法条文含义的说明,但无论是采用何种程序,有效、统一而权威的宪法解释程序是宪法实施不可缺少的重要因素。