中图分类号：D920.0 文章标识码：A 文章编号：1006-6152(2017)04-0074-08 随着我国社会主义法律体系建设的初步完成，大规模的立法动作逐步停歇，主要精力逐渐转移到对现有法律的修改和完善当中。以此为背景，当前对地方立法的研究，更多地聚焦在立法的科学性、民主性、法治化的评估方面。与上述取向不同，本文试图将地方立法放置在政府间竞争的政治经济学框架内，对其具有的绩效及风险进行研究，并给出相应的制度防范措施，以求节约立法成本，增加制度收益，规范地方立法行为。 一、地方立法的经济基础：地方政府间竞争 (一)地方政府间竞争的内涵 众所周知，中国经济模式的一个重要特点，就是地方政府在经济发展过程中发挥了能动主体的作用，并逐渐在“改革的国家体制”内部形成了以“县际竞争”为代表形式的府际间竞争格局。其实，地方政府间的竞争行为一直存在，刘亚平就曾把建国后的地方竞争划分为两个时期，即计划经济时期和市场经济时期。这两个时期政府竞争的性质并不相同，计划经济时期的地方政府间竞争主要是“兄弟之争”，是政治性的竞争，而市场经济环境下政府间的竞争主要是“利益之争”。[1] 周业安认为，地方政府间的竞争是地方政府争夺流动性要素以增强自己的竞争优势的行为[2]。汪伟全把地方政府竞争界定为各个层级的辖区政府，在投资环境、政府管理、法律制度以及政治行动等方面展开的竞争，目的是为了争夺各种有形或无形资源[3]16。从中可以看出，第一，地方政府间的竞争主体是地方政府；第二，地方政府间的竞争明显是经济性的，它的动力更多来自于经济利益；第三，当然，这里的经济并不单纯表现为资源，同时也包括了法律、制度、行政管理等其他要素。综上，所谓地方政府间的竞争，就是指不同行政区域的地方政府之间，为了促进地方发展，围绕资本、人才等生产要素及产品，并通过各种竞争手段、方式、策略等所进行的竞争行为，其核心是地方政府间的经济竞争。 地方政府间竞争主要包括主体和行为两种要素，主体要素即指地方政府在经济发展过程中的主体地位，行为要素是指地方政府展开的经济竞争。地方政府的主体地位是指，第一，地方在财政分权的历史条件下掌握很大的经济权力，并逐步以财政收益最大化的目标来塑造自己的行为模式。张五常在分析中国的经济制度时指出，“今天的中国，主要的经济权力不在村，不在镇，不在市，不在省，也不在北京，而是在县的手上”[4]144。并且，掌握在地方手上的经济权力越大，不同层级的地区之间的竞争也越激烈。第二，在此基础上，地方政府发展出相当程度的行为自主性。在中央政府向地方政府分权的条件下，地方政府不仅以其财政支出和行政管理承担了绝大部分经济社会发展事务，成为“政府职能的实际履行者”，而且逐步形成了相对自主的行为模式和制度逻辑，形成了“中国特色财政联邦主义”和“行为联邦制”。 更为关键的是，地方政府间竞争的实质是一种经济的竞争，即通过经济发展、地方政治权力的争夺等手段来达到财政收益的最大化。公共物品的优量供给、地方政府的权力配置、责任的设定程度及官员晋升规则、地方财政收益最大化、中国土地分成制度是地方政府之间竞争的基本动力。汪伟全教授把地方政府间的竞争手段分为四类，包括投资环境竞争、政府管理竞争、法律制度竞争和政治行动竞争，其中法律制度的竞争主要包括产权保护、法律完备、司法公正等等[3]17。其中，地方政府间竞争制度安排的根本目的，在于维护制度竞争，维护分散的经济政策和财政政策结构，以确保地方的区位优势。 (二)地方政府间竞争的制度化后果 地方政府间竞争不仅是一个经济现象，而且是一种制度化了的公共行为。随着市场化改革的进一步深入，以及中国经济发展模式的成型，地方政府之间的经济竞争已经深深地嵌入进了整个国家体制当中。凭借相对自主的行为逻辑和合法化基础，地方政府间的竞争极大地推动了地方政府体制及治理体系的形成。从制度经济学的视野出发，张五常将中国改革的经济奇迹解释为基本的经济单位——县之间竞争的结果；在此过程中，通过改革分权掌握经济权力的“县”不仅担当了国家财政的创收主体，而且逐渐形成了独特的“县制度及其权力结构”[4]50。从制度后果来看，地方政府间的竞争不但深刻形塑了地方与地方之间的横向竞争关系，而且也间接地塑造了中央政府与地方政府之间的纵向制约关系。 第一，政府主导的地方治理和发展模式。相对于代议制机关的民主商议的不确定性，司法机关所遵循的的形式理性，凭借官僚阶层强有力的目的理性，地方政府在地方治理体系和发展过程中表现出了明显的强势地位。无论在政策制定、立法过程，还是在社会领域的治理、维护和组织方面，地方政府都不仅仅是一个中立者或守夜人，而是一个“卡利斯玛”型的参与者。在市场化过程和财政分权的条件下，地方政府凭靠官僚体制的权威，能够高效率地运用手中掌握的“人力资本”、资本、土地、劳动力和原材料等资源，日益成为一个推动中国经济发展模式成型的能动主体。进一步地，地方政府发展出相对自主的行为逻辑和合法化基础，最终演化出一种地方发展型政府体制，即“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”[5]。 第二，地方政府间的经济竞争逐渐由资源的争夺转变为制度创新的竞争。科斯认为“制度是内生的，其对经济增长有着极为重要的影响”[6]。在诺思看来，“制度提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序”[7]。地方政府竞争的核心是对经济资源的竞争。改革开放后，我国开始以经济建设为中心，在生产要素较为匮乏的情况下，地方政府开始通过地方保护、政策优惠、基础设施建设等手段来吸引技术、资金、人才等优势资源。进入21世纪以来，原来粗放型的经济增长方式受到反思和质疑，地方政府开始意识到竞争的重点已经不是争夺优势资源，而是建设一套适合市场经济发展的制度[8]。由此，地方政府间的竞争开始由资源竞争转向制度竞争，逐渐使制度竞争成为地方政府间经济竞争的核心。“我国的经济特区的发展过程也证明了，制度创新是获取竞争优势的源泉。”[3]121
