一、户籍改革的历史和现状 形成于20世纪50年代后期的户籍制度是中国最重要的人口管理制度,其影响广泛而深远。在宏观上,户籍制度塑造了中国的城市化和人口流动格局;微观上,户籍制度对个体升学、就业、收入、婚姻、消费和社会融入等各方面都有影响。整体上看,目前户籍制度导致的负面影响超过了正面影响,户籍制度改革也成为当前中国最为重要的政治和经济议题。 (一)中央政策的历史发展 从政策发展历史看,户籍制度基本是在中央政府的推动下逐步形成和发展的。过去30多年的户籍制度变革基本可以划分为以下几个阶段:宽松期(1958年前)、严格控制期(1958-1984年)、半开放期(1984-2001年)、各地分头推进期(2001-2012年)以及中央大力推进期(2012年以后)。这一系列变化体现了由中央统一到放权到再统一推动的过程。进入21世纪之前,各地基本执行中央的户籍制度文件,而21世纪初开始,在中央文件指导下,各地政府开始因地制宜,自主制定本地户籍政策,当前各地户籍开放程度差异明显。近年,新一轮户籍制度改革在中央统筹推动下进一步加速启动,中央文件在户籍制度发展过程中起到了重要作用。 表1总结了历年户籍制度发展的重要法规和文献,本文不再逐一对各个发展阶段进行细致的回顾。2016年中央连续出台两个方案,其中《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出加快落实户籍制度改革,全面实行居住证制度,实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,加快建立农业转移人口市民化激励机制;另外一项方案《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》要求,“十三五”期间中国户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。该方案还提出,“到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上”。这一方案的提出反映了中央在户籍制度进一步改革中的决心,但由此我们也看到户改是一个长期而艰巨的任务,很难一蹴而就。
(二)户籍制度在地区层面的进展 1.地区户籍政策 户籍制度作为中国的基本管理体系,在计划经济和改革开放时期都发挥了重要作用,是各地差异化制度得以实行的有效屏障,同时也带来了很多负面影响,涉及到效率与公平等问题,因此过去的几十年里户籍制度改革一直没有中断。过去近30年的户改基本上是在中央指导和地方分散执行的模式下进行的,21世纪初期不同地区户籍制度改革的自主性非常大。不同城市由于经济、社会和人口环境不同,户籍开放程度不同,并且一个城市同样随着这些环境因素变化而不断调整其户口政策。大多数时候户籍开放度在向前推进,但也会出现倒退,例如,在大城市,对于直系亲属投靠落户的要求变得日益苛刻。户改政策还时常以另外的形式体现,如引入积分制而非单纯地使用条件准入制。 中国不同地区的户改差异较大,在有的地区只是户籍制度中某一维度发生变化,在另外一些地区则可能是整个结构发生了变化。然而,在众多的调查报告和实证研究中并没有文献对中国户籍制度改革的进程,特别是在地方政府层面上,进行系统的整理和量化分析。 根据城市规模,在地方层面上,落户制度可以分为准入制和积分制。准入制是指根据不同种类人群予以特殊规定,比如以一般从业人员、人才引进、留学回国、亲属投靠、投资与购房等维度对人群进行划分,并制定相应的落户标准。有的地区还执行蓝印户口制度,介于暂住证和正式户口之间,蓝印户口持有者可以享受部分户籍对应权利。依据吴开亚和张力(2010)的总结,按照准入制落户条件进行的分类可见表2。这些不同的维度中,有些政策是随着经济环境的变化而不断调整的,比如投资和购房落户等限制条件往往在经济不景气时放开,而经济过热时这些条件可能限制外地人购房。整体而言,亲友投靠类的落户在大城市有从紧的趋势,而对于高学历等人才项目的落户规定则相对稳定。
另一种落户制度是近几年开始实行的积分落户。2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,文件提出,“城区人口在500万以上的特大城市和超大城市应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,建立完善积分落户制度”;“城区人口在100万至500万的大城市的落户条件为,在城市有合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所,同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限,但对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。其中,城区人口300万至500万的大城市可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所的范围和条件等做出规定,也可结合本地实际,建立积分落户制度。”表3总结了一些地区的积分计算规则,可以看到各地在积分规则上有较大不同。
目前,在国家大力推动下,各省份进一步推进户籍改革。各省均提出要建立城乡统一的户口登记制度和居住证制度,并以居住证为载体建立健全与居住年限等条件挂钩的基本公共服务提供机制;对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市,分别提出了全面放开落户限制、有序放开落户限制、合理确定落户条件、严格控制人口规模等渐进放开的改革要求。当然,由于不同的发展历程,当前各地区户籍开放度在具体要求上仍有很大差异。