2017年5月2日，全国人大常委会2017年立法工作计划对外公布，备受关注的房地产税没有如人们预期那样列入2017年立法计划，而是列入预备及研究论证项目，说明目前房地产税仍处于研究论证阶段，立法改革还没有明确时间表。2013年党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法，并适时推进改革”已有4年。①如果进一步追索到2003年十六届三中全会提出开征房地产税前身物业税更是长达14年。房地产税改革进展如此缓慢，既有改革法理依据原因，更有制度设计复杂因素。 一、改革前提：单一税改，还是综合税改 开征房地产税表面上来看是对房地产持有征税，但实际上还涉及房地产开发、转让、持有税收体系是否相应改革，开征新税是否要相应改革旧税，持有环节税收增加了，开发、转让环节税收是否要相应减少，也就是面临单一房地产税改还是综合房地产税收体系改革抉择。 (一)单一税改和综合税改比较 我国房地产税是实行单一税改还是综合税改是两种不同的改革思路，体现不同的改革理念，实现不同的改革目标，产生不同的改革效果。单一税改还是综合税改抉择取决于两者的利弊得失比较。 1.我国现行房地产税制体系。我国现行税制体系中，与房地产相关的税达十余种。其中直接以房地产为课税对象的税种包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和契税等。这些税种分布在房地产开发、转让和持有三个环节。首先，在房地产开发环节。房地产开发企业取得土地开发权时涉及土地出让金和不动产交易契税；开发阶段企业从事规划设计、建筑施工、配套设施需要缴纳增值税及其附加、企业所得税等相关税费；房地产预售时开发商要缴纳增值税及其附加、土地增值税和企业所得税，销售实现后要就预缴税进行清算；购房者则在取得不动产产权后要缴纳不动产交易契税以及印花税。其次，在房地产转让环节。二手房产交易转让要根据其交易价格和持有时间，区别普通房和非普通房缴纳增值税及其附加、不动产交易契税、印花税以及个人所得税或企业所得税。最后，在房地产持有环节。企业持有的经营性房地产需要缴纳房产税、土地使用税，个人持有居住性房产，除上海和重庆试点期间对部分房产征税外，暂不征收房产税和土地使用税。 2.单一税改和综合税改比较。从单一税改角度分析看，由于我国现行在房地产持有环节对企业普遍征收房产税及土地使用税，但对居民个人生活用房除上海和重庆以外暂不征税，所以单一税改也就是把现行在持有环节对企业征收的房产税和土地使用税进行改革后，进一步扩大到居民个人，使居民个人由不缴纳房产税改为缴纳房地产税，从而弥补居民个人在不动产持有环节的税收制度缺失，既有利于增加国家税收，同时可发挥房地产税对居民个人收入分配、财产配置、房产价格应有的宏观调控功能和作用。 从综合税改角度分析，由于在持有环节对居民个人由不征税改为征税，必然增加居民持有环节税收负担。综合考虑个人在新房购买、旧房转让和房产持有整体税收负担，有必要对居民个人在房地产持有环节开征房地产税后，相应调整房地产开发、转让环节税制、税负，在房地产开发、转让和持有整体税负保持基本稳定前提下，使开发、转让和持有三个环节税负更加平衡、制度更加合理，也更有利于发挥好三个环节房地产税应有的功能和作用。 单一税改牵涉的利益面相对较窄，政策制度设计相对单一，但单一税改意味着单兵突进，开征新税不减旧税从而加重居民税收负担，虽能发挥持有环节新制度优点，但无法解决开发、转让环节旧制度缺陷。综合税改相对于单一税改由于涉及利益面更广、制度设计也更为复杂，改革难度也就进一步加大。 (二)选择房地产综合税改依据 仅是增加税收收入的税制改革方案实施阻力较大，也难以体现我国全面深化改革的思想和宗旨。因此，稳定房地产总体税负、平衡房地产税负分布前提下进行的综合税改，应是我国房地产税改的内在要求和必然选择。 1.稳定房地产总体税负。十八届三中全会提出加快房地产税立法，与我国长期以来所提及的房产税改革相比较，虽然只是一字之差，但在意义、性质上有了根本性变化。首先，房地产税改革不但是指持有环节房地产税制改革，也应包括房地产开发、转让环节全面、系统的改革。改革不仅在于合理确定持有环节税负，更是着眼于合理规划房地产业的整体税负。其次，房地产税改革不再是先试点、再推广的政府行政机关主导的税收改革，而是先立法、再推行的立法部门主导的税收改革。最大区别在于，立法方案要公布于众，广泛征求、听取和吸纳社会公民意见和建议，取得社会共识。最后，我国未来税制改革的基本原则是不增加新税，如果要增新税必须先改旧税，要通过开征新税增加税收，必须相应有减少旧税方案替代，保持总体税负稳中有降，进行有增有减的结构性调整，优化税制，稳定税负。 2.平衡房地产税负分布。我国现行房地产开发、转让和持有三大环节中，针对个人而言主要是在开发和转让环节征税，较少从持有环节征税，具有流通环节税费重、保有环节税费轻的特点。这一特点的必然结果是：(1)开发和转让环节税负偏重，使开发和转让成本上升，并进而助长成本推动型房地产价格上涨；(2)由于土地使用权是一次性批租，房地产开发流通是一次性征税，结果是房地产开发高潮期地方财政收入剧增，而房地产开发落潮后，前期过度透支必将使后续房地产税源枯竭，不具有可持续性。因此，我们无论是从房地产税收制度合理性、公平性还是地方财源可持续性角度审视，都有必要改革房地产税制，平衡房地产税负分布。
