通过战后初期民主化与非军事化改革，日本确立了集权融合型中央地方关系。①在经济高速增长时期，机关委任事务、各种补助金膨胀，中央地方关系的集权性与融合性进一步强化。在稳定增长阶段，为重建财政实施了财政改革与行政改革，中央向地方转嫁财政负担，进一步强化了中央政府的统制。同时，以“地方的时代”为口号，地方政府试图推进地方自立发展，尝试分权改革。日本泡沫经济的崩溃与“五五年体制”的结束，作为政治改革的一环，地方分权改革提上日本政治改革的日程，旨在通过地方分权改革来调整中央地方关系。 一、动因：集权体制的局限性 (一)官僚支配与集权体制的局限 战后日本追求的目标是“追赶”“超越”经济发达国家。为了有效地追求这一目标，捷径是权限集中于中央官僚，由中央官僚统一规划政策、事业，一元化地予以贯彻实施。中央官厅致力于创造条件促进经济发展，同时，通过机关委任事务、补助金、政府融资等方式来统制和诱导地方政府的事务、事业。在此过程中，中央集权体制得到进一步强化。 日本实现了“追赶型”的现代化，成长为经济大国。在实现目标的同时，地区间经济水平差距增大，甚至在经济繁荣的地区，社会基础依然贫弱。针对有别于追赶经济大国目标时期的各种课题，显然中央整齐划一的集权体制难以应对。“中央集权体制已经不能适应日本的发展，出现了明治维新以来中央集权式行政体制的制度疲劳。”② “1990年代日本社会舆论从中央统制向寻求地方自由转变，其最大的理由是，官僚支配与集权体制已经达到极限。”③现代日本在“追赶”“超越”的目标之下形成的政治、行政结构已经达到极限，这是推动地方分权改革的直接原因。“日本各界已经意识到日本存在诸多问题，财界、学界、劳动界形成共识，要改变官僚优位的政治体制，共同推进地方分权。”④日本实现追赶经济大国目标后，社会发展日益成熟，国民价值观呈现多元化的态势，更加追求精神文化上的自由。经济发展带来物质生活的丰富，但国民无法实际感受到精神上的充实，部分原因是国民不能决定地域的生活、经济。“日本以成熟都市型社会的形式完成了现代化，是自治体从国家自立的基本理由。”⑤ 在高度评价中央集权体制为日本现代化所做贡献的同时，中央集权行政的弊端也是客观存在的。“通常对于新近发生的事态迟于应对；以全国适用为前提设计政策、设定全国统一标准的倾向；各省厅纵向分割的割据行政。”⑥在后现代化时期，中央集权体制难以适应后现代化与地域多样化的日本经济、社会发展，地方分权改革提上日程，要求改革政治、行政的集权体制，构筑地域决定地域之事的体制。“‘体制改革’的核心内容是，建设适应全球化、跨国化不断膨胀的经济体系的‘分权型社会’，在这样的社会里，人们能够主观能动地参与‘身边的政府’的决策过程。”⑦ (二)福利国家的困境与全球化 战后资本主义世界多以建设福利国家为目标，实施社会保障、社会福利政策，通过以累进所得税为中心的税收体制来实现所得再分配，实施景气调整政策应对市场经济的景气循环构成了福利国家的发展模式。福利国家一般拥有相对完整的国民经济体系，经济信息化与全球化使福利国家面临挑战。同时在经济增长达到极限的情况下，出现了追求在繁荣之下隐藏的地域、地方独特价值的动向。受到全球化与地方化浪潮的洗礼，福利国家不得不实行改革。改革的方向是缩减政府公共部门，重视地方政府的作用，中央政府向地方政府转移权限。 战后日本在发展经济的同时，给国民提供了完善的社会福利。“在政府负有第一义责任的国家体制意义上讲，在给全体国民提供社会福利、社会保障上，完善相关法律制度上，日本实施的是比较早的。⑧20世纪90年代受到全球化与地方化浪潮的影响，日本行政官僚主导的经济发展模式，面临与其他福利国家类似的困境。“全球自由主义盛行与政治改革运动风起云涌，而日本原有层级政府体制无法满足社会需求时，日本地方自治推行分权改革就势在必行了。”⑨伴随中央集权体制局限的凸显，日本追求地域价值的地方化抬头。“在经济全球化的浪潮下，中央政府不得不受其影响，中央政府的保护具有不确定性，正因为如此，地方政府要追求自律性，指向地方分权。”⑩ (三)政治改革的推进 1980年代末至1990年代，日本政坛政治丑闻频发。政治腐败事件频发既有政治家道德的原因，更有深层次的体制性因素。不可否认的事实是，实现了现代化之后保存下来、进而逐渐膨胀的集权体制，与自民党长期政权相互作用，成为政治腐败的温床。庞大的公共事业由中央政府统一规划，势力强大的政治家介入到从公共事业投资的地点到承包业者选定全过程。政治家从选举区当地募集选票，从业界筹集选举资金。利益诱导型的自民党政治是政治腐败的症结所在。20世纪90年代，“政界、财界、劳动界中出现地方分权改革的推进势力，其声音进而发展成混声大合唱，最终撬动了政治改革。”(11)在推进政治改革之际，不限定于规制政治资金、确立政治伦理、改革选举制度，地方分权改革也是政治改革的有力支柱。“分权改革推进委员会成立之日，访问分权改革推进委员会事务局的山口鹤男总务厅长官表示：‘分权改革与政治资金规制法以后将逐渐发挥作用’。”(12)总务厅长官十分看好地方分权改革，其表态意在强调分权改革对于政治改革的意义。
