自2008年以后，中国在信访领域出台了一项极其重要的改革举措——县委书记大接访(它又称“县级党政领导干部大接访”，本文使用“县委书记大接访”这一通俗说法。此处的“县委书记”并非仅指县委书记一人，而是泛指县域内的党政领导干部，涵盖乡镇干部)。大接访是党和国家为应对信访困局、贯彻群众路线而出台的一项制度，它要求基层党政领导定期接待群众来访，倾听群众心声。自大接访活动开展以来，国家对该项制度的重视程度远甚于以往任何时期，迄今，这一制度运行已历时多年，可以说，大接访制度不仅是国家信访治理体系的重要组成部分，而且是新时期中共践行群众路线的重要制度安排。然而，与该项制度的重要地位相比，学界的相关研究却显得滞后且贫乏。目前关于该主题的文献多为信访部门官员的工作总结讲话和少量的研究报告。系统性、学理性的专门研究付之阙如。在偶尔可见的关于县委书记大接访制度的评论中，一些学者认为该项制度不仅不利于信访问题的解决，反而会进一步强化领导的意志和群众“信访不信法”的观念[1]。笔者以为，对于如此重大的改革举措和制度安排，在厘清其背后的逻辑规律之前，我们不宜简单地对该项制度进行批判，而应该将其放在中国官僚体制的情境中去理解。 本文以笔者在豫东M市华江区信访局等部门进行调研获取的一手资料为基础，从官僚体制内部视角对县委书记大接访制度的运行逻辑展开实证研究。本文的核心关切是县委书记大接访制度嵌入中国官僚体制之后，是如何运行的，又是如何被官僚体制改造的，国家及官僚体制内部各行动主体又是如何围绕该项制度的实施展开博弈互动关系?借此，我们可以获得哪些关于中国官僚体制运行的规律性认识? 一、缘起与变迁 常言道：郡县治，天下安。县(区)位居中国行政体制结构的枢纽地带，是连接国家与社会的桥梁[2]。新中国成立后，县级政权在我国信访治理体制中扮演着极为重要的角色，受到党和国家高度重视。可以说，“信访问题解决的多少、快慢，成绩的大小以及成功与否，关键在于县(市)一级机关”[3]52。。鉴于县级政权在信访工作中的重要地位，新中国成立初期国家颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》就要求“县(市)以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信；建立接待室或问事处，接待来访群众”[3]35。时至1957年11月，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，着重强调要加强县级机关信访工作[3]113。 改革开放后，县级信访工作进一步加强。1982年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》第四章就加强县级党委和政府的信访工作问题作出了详细规定①。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》第十九条着重强调“预防和解决基层发生的信访问题，县级是关键，要高度重视县级信访工作，切实加强指导”[4]。 领导干部接访制度是县级信访制度建设的重要环节。早在新中国成立之初，就已经有许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度。1957年5月，第一次全国信访工作会议肯定和推广了领导接见群众来访日制度[3]53。从此，这一举措逐渐被吸纳进入信访治理体制之内，构成了新中国信访制度的重要传统。不过，长期以来，领导干部接访制度并未受重视，其规范性、严格性较为欠缺。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》提出，要在全国大力实施领导干部大接访[4]。随后，领导干部接访制度渐渐被强化。尤其是2008年举世瞩目的奥运盛会在北京举行，国家对稳定和秩序的强调提升到一个全新的高度。与之相应，县级政权被推向信访工作的前台。2008年6月28日，国家召开了处理信访突出问题及群体性事件电视电话会议(俗称“6·28”电视电话会议)。此后，县委书记大接访活动迅速在全国推开。 2008年北京奥运会结束后，县委书记大接访并没有淡出中国官僚体制，而是转向了常规运作形态。2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅连续发布了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件，特别强调“县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，县(市、区、旗)党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访”|5]。县委书记大接访的直接目标，就是要缓和社会冲突和矛盾，减少上访及其他社会不稳定因素，保持政治社会稳定。 二、制度体系 在新时期，县委书记大接访制度设置更加细化。从中央到地方各级党委政府就县委书记大接访提出了一系列严格、细致的要求。具体而言，这一制度体系涵盖了以下一些次级制度安排。 (一)党政一把手负责制 在中国的行政体制下，党政一把手尤其是党委一把手在党务和政务重大决策中扮演着最为重要的角色。自上而下的各种方针政策也必须经过一把手的推动才能得到更好地贯彻落实。同样，在县委书记大接访运动中，党政一把手也被赋予最大政治责任。大接访制度将常规信访工作转化为党委政府的中心工作，赋予其更强的政治意涵。上级给县级党政一把手制定了严格的责任目标和工作要求。例如，建立县(市、区、旗)委书记、县(市、区、旗)长“四个一”工作制度，即县(市、区、旗)委书记、县(市、区、旗)长每人每月至少参加一次接访活动、主持一次疑难信访问题和信访不稳定因素排查分析会、化解处理一个信访突出问题、督办一次信访工作进展情况。
