以中共中央和全国人大的相关方案和决定①为标志，国家监察体制改革进入实质性推进阶段。其中，干部人事管理制度是改革的重要内容。它面临的是继续实行传统的行政化导向模式，还是采纳新的专业化导向模式的问题。后者是本文的核心议题，也是为国家监察体制改革所提出的核心建议。 首先，建立专业化导向的国家监察官制度是十分必要的。第一，它是“工业革命”以来劳动分工和专业化发展的普遍要求。工业革命促使劳动分工精细化。政府管理同样也随着劳动分工的演进而日益成为一项高度专业化的工作，需要由专业的人才队伍来承担。第二，反腐败工作本身的复杂性和专业性，需要以专业化导向的国家监察官制度为保障。腐败犯罪主体大多具有较高的知识水平和社会地位，加之腐败形式、途径的多样化以及腐败本身的隐蔽性特点，使得反腐败工作具有相当高的复杂性。这些都对反腐败人员的专业素养提出了很高的要求。2016年11月，王岐山书记在北京、山西、浙江调研时将监委会定位为“(专门的)反腐败机构”。这意味着，建立专业化导向的国家监察官制度以促进反腐人员的专业能力，已成为改进反腐败工作的重要前提条件。第三，建立专业化导向的国家监察官制度是转隶到监委会的一众检察官的自然期盼。此次国家监察体制改革进行了大幅度的机构调整和整合。其中，检察机关内设的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局将转隶到监委会，约1/3的检察官将调整到新机构。我国检察系统已经实行了多年的国家检察官制度，有明确的检察官序列，如果不建立对等的专业化导向的国家监察官制度，这些检察官必然会产生巨大的心理落差。因此，及早建立国家监察官制度也是凝聚人心、减少改革阻力的现实需要。 其次，在我国建立专业化导向的国家监察官制度是完全可行的。《中华人民共和国公务员法》②有关公务员分类中已明确包括“专业技术类”③；《专业技术类公务员管理规定(试行)》中具体设置了专业序列通道④；我国的法官、检察官也都建立了专业化的人员序列，实行了类似的人事制度；部分地区，如深圳市已经进行了“去行政化”的公务员制度改革与探索。这些都为建立专业化导向的国家监察官制度提供了依据和借鉴。 一、我国内地公务员以及反腐败机构行政化导向的干部人事管理制度及其缺陷 我国内地公务员以及反腐败机构的人事管理制度，“官本位”与行政化特征较为明显。 第一，行政领导干部在公共部门人员总数中占比过大。以我国重要的反腐机构中央纪委和监察部(简称委部机关)为例，委部机关下设27个职能部门，其中承担案件审查职能的纪检监察室有12个；另外还设有9个直属单位，47个派驻机构。其内设机构的数量远远超过了职能和专业分工的需要。随着内设机构数量的增加，行政领导职位的数量将成倍增加。在委部机关的1100多人中，仅处级以上领导干部就接近总人数的一半。 第二，综合管理类公务员的晋升考核缺乏明确的专业标准，行政职务成为决定公职人员晋升、薪酬、福利的主导因素。内地综合管理类公务员分为领导职务序列和非领导职务序列⑤，每一级职务层次都对应相应的级别(见表1)。《中华人民共和国公务员法》中虽然规定实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，但实际上，级别被严重弱化，无论是权力、地位还是工资、津贴、福利，主要都取决于公务员的行政职务，尤其是领导职务。职务晋升的条件和考核标准尚缺乏对专业素养的具体要求和明确规定。我国党政领导干部选拔任用和职务晋升主要依据《党政领导干部选拔任用工作条例》⑥来进行。该条例第五章第二十七条规定，对党政领导职务拟任人选的考察内容包括德、能、勤、绩、廉五大方面，但缺乏对“能”的具体考察标准体系，实际操作中主要还是用“绩”来代替对“能”的考察。 综合管理类的非领导职务序列也呈现出明显的行政化特征。起初，非领导职务的设置本意是为了解决某些责任较大，特别是分管的业务方向对其管理对象有较大的检查、监督和管理权，又在本机关不负领导责任的公务员和一些担任专业技术职务的公务员的待遇⑦问题。但这一职务序列并未朝着专业化的方向发展。如表1所示，非领导职务序列只在厅局级以下设置，被严重“矮化”，其人数仅占公务员总体的很少一部分，晋升主要依据资历而非个人能力⑧。部分资历较深但由于种种原因难以晋升到领导职务的公职人员常常会被安排到非领导职务序列中，使其能够享受一定的待遇，但实质上还是属于行政干部。
第三，专业性较强的职类也被赋予强烈的行政化色彩。从内地公务员队伍的总体情况来看，专业技术类并未得到普遍采用，其人数占比也很少。现实中，党政机关中的专业技术类人员有被边缘化的趋势；越是在专业性部门特定岗位的员工，其获得晋升的可能性就越小，那些在综合性部门工作的公务员则往往拥有更多的晋升机会⑨。这导致专业技术类公务员为了获得职业生涯的发展而不得不努力获取行政职务。 除专业技术类公务员外，法官、检察官也具有很强的专业性，但其人事管理制度仍然难以摆脱行政化的影响。这里以检察官系统为例予以说明。首先，检察官的晋升主要取决于行政职务。根据《检察官法》⑩和《检察官等级暂行规定》(11)，我国的检察官设有明确的专业等级序列(12)，但二者均未规定每一等级的检察官应具备的专业能力及水平，《检察官等级暂行规定》也仅对工作年限作出规定。实际上，检察官的地位、待遇主要还是取决于行政职务的高低。检察官必须将个人能力转化为更高的行政职位，才可能获得相应的专业等级，由此导致专业等级被严重行政化。其次，各级检察院的行政级别也对检察官的职业发展构成了不小的限制。例如，县、市、自治县、市辖区的人民检察院检察长，不论其业务水平有多高，最高专业级别也只能达到三级高级检察官。再次，检察官队伍中有一定比例的人员属于部队转业人员或是从其他党政机关调入的人员，这些人员往往缺乏相关的专业背景。另外，与其他党政机关类似，检察院系统中有相当一部分人员属于行政领导干部。人员准入专业门槛太低和行政官员数量过大，都使得检察官的专业性被严重削弱。总之，我国公务员的人事管理制度以行政化导向为主。这导致部分反腐败机构的工作人员缺乏后续的专业性发展。他们更愿意追求官职、官位而忽视或轻视了个人业务能力、专业水平的提高。专业能力难以满足反腐败工作的实际需要，人力资源优势难以充分发挥，反腐败效果受到明显制约。
