随着工业化、城镇化的快速发展，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民和土地的关系出现新的变化。农村土地承包经营权的权能内涵不断充实，土地由保障性功能向财产性功能转变，对通过市场进行资源优化配置要求越来越高，农地经营呈现多元主体竞相发展的新局面。顺应这一历史趋势，需要在稳定农村土地承包关系的前提下，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快建立农村土地承包经营权退出机制。中央层面，一系列重要文件都对农村土地承包经营权退出提出明确要求。如党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。2016年《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。《全国农业现代化规划(2016-2020)》提出，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。 农村土地承包经营权退出机制的缺乏不仅影响农业转移人口市民化的步伐，还制约土地资源要素功能的发挥，不利于农业适度规模经营的推进。从现有研究看，关于农户土地退出意愿的研究较多[1-3]。有的研究将农户的土地承包经营权退出区分为经营权退出与承包权退出，对土地退出意愿的影响因素、表现形式进行了分析，并提出应从经济社会等多维视角看待农户的土地承包经营权退出问题。有的研究运用实证分析方法，分析了影响农户承包地、宅基地退出意愿的因素及其影响方向。刘同山和牛立腾[4]基于农户分化视角，对人口、职业和经济因素等对农户土地退出意愿及方式选择偏好的影响进行了分析。有些学者从维护和实现土地财产权完整的角度，将承包地退出视为推进农民工市民化的核心问题之一[5-6]。罗必良[7]着眼于土地福利功能向财产功能的过渡，指出“人动地不动”表达了农民对土地财产权利的诉求。实践层面，宁夏平罗、重庆梁平、四川内江等国家农村改革试验区正在开展“土地承包经营权退出”试点。从已有探索来看，各试点地区立足当地实际，创新性地提出了一系列制度设计，但也面临一些困难和挑战。这些探索对于我们认识农村土地承包经营权退出的实现形式、制约条件与可行路径，提供了有价值的实践证据，也为我们设计退出机制提供了经验支撑。 一、关于退出权的讨论 (一)退出权是一项重要权利 农村土地承包经营权是以成员权为基础，以户的形态行权，从土地集体所有权中分离出的一项用益物权。作为集体经济组织成员的农户，依法享有土地承包经营权，这是集体所有权的具体实现形式，也是农村基本经营制度的关键。因此，弄清农村土地承包经营权的权利属性与权能内涵是探讨土地退出机制的前提和基础。 农村土地承包经营权权能内涵经历了一个不断调整、逐步显化赋能的过程。在1978年实施家庭联产承包责任制后，创造了一种新的产权结构，农民的土地生产性收益获得了部分保证。2003年《农村土地承包法》实施后，农户与集体之间的土地承包关系，已经不再是由承包合同规定的责任制关系，而成为由法律规定的国家赋权关系。2006年农业税全面取消，土地承包经营权的债权属性进一步弱化，物权属性增强。2007年颁布的《物权法》明确把农村土地权利定义为用益物权，包括对集体土地的占有、使用和收益的权利。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》特别强调，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这不仅意味着给予农民土地承包经营权更加切实有力的制度保障，而且包含了通过完善权能、延长期限，使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底，更好地实现农民土地承包权益的政策导向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次扩展了农民财产权的权能，明确提出了“农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”等内容。至此，农村土地承包经营权的基本内涵和权能体系得到基本建立。 当农村土地承包经营权的权属内涵由债权转化为物权后，退出权才可以被视为一种重要的权利，讨论农村土地承包经营权退出机制才有新的意义。在2006年全面取消农业税之前，许多农民自愿交回承包地或擅自弃耕撂荒，放弃了已经享有的土地承包经营权。例如，2003年《农村土地承包法》第十八条规定，“本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”，第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”可以看出，这一时期法律立足于耕地保护的视角，对承包方依法、自愿交回承包地以及特定条件下的发包方收回承包地等情况进行了规制。需要说明的是，尽管自愿交回承包地和因擅自弃耕被集体收回，属于不同的法律适用情形，但两者都是在前物权法时代，基于初始无偿取得条件下农村土地承包经营权退出的典型形式。我们可以称之为福利性退出。
