一、文献述评 自20世纪70年代起，政策执行研究经历了自上而下关注政策设计者的意志(Pressman等，1973)、自下而上关注公众和基层组织的理性(Weatherley等，1977)、自上而下和自下而上综合发展研究三个阶段(Marsh，1998)。上述政策执行研究产生于发达国家的政策实践，其在发展中国家的应用和表达受体制、环境的影响，国内学者关注政策目标与政策执行的偏离与扭曲，分析了我国“上有政策、下有对策”的现象，提出了政策执行梗阻、政策执行规避、政策执行失真、政策执行异化、政策执行软约束、政策执行微效等概念(丁煌，2002；钱再见等，2002；张爱阳，2006；陈玲等，2011)。同时，学者更加关注我国农村土地制度改革等重点领域的政策执行情况，吴泽斌(2009)等测度和评价了耕地保护政策执行力，申恒胜(2013)将土地政策分为分配型、维控型与规制型三类，研究了基层政权运作困境；李里峰(2012)分析了抗战结束后中国共产党土地政策的演变与执行，总结了政策运作的辩证逻辑。叶剑平等(2006，2010)对中国农村土地使用权的落实情况进行了调查研究。冀县卿等(2013)从农地使用权期限、农地调整、农地确权、农民自主经营决策权、农地转让权方面揭示了改革三十年农地使用权政策与实际执行的差异。自2014年土地所有权、承包权、经营权三权分置政策在中央层面明确以来，理论界较多地关注政策解读问题，并进行了理论争鸣，如有观点认为三权分置是中国特色土地制度的再次创新，是对家庭联产承包责任制的适应性调整，是农村生产力发展的必然结果(陈锡文，2014)。三权分置是尊重农民智慧和首创精神的理论体现，有着坚实的社会基础和实践经验(黄静，2015)。也有观点认为三权分置属于经济学界对农地权利功能的分割，缺乏法学解释(李国强，2015)。争论的背后更多是经济学、法学两大学科关注点的差异，而政策执行效果及其成因比政策认知层面的争论更重要，却鲜有文献进行研究，基于此，本文主要分析农村三权分置政策执行与政策预期目标之间的偏差及其成因，在此基础上提出其矫正措施。 二、农村三权分置的政策演进及政策目标 (一)三权分置政策演进 家庭联产承包责任制确立了农村土地所有权归集体、承包权归农户“两权分离”的架构。2013年11月，党的十八届三中全会提出赋予农民对承包地流转和承包经营权抵押、担保权能。相较于之前明确的“土地承包经营权不允许抵押”，学者的解释是此次是将经营权从承包权中分离出来，经营权允许抵押和担保，传递了“两权分离”后“所有权、承包权、经营权”进一步分离的政策动向。2013年12月中央农村工作会议明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年11月，中办、国办颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2016年中央“一号文件”进一步要求“稳定农村土地承包关系，完善‘三权分置’办法”。2016年10月，中办、国办正式发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。2017年中央“一号文件”继续要求“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。”由此可见，所有权、承包权、经营权三权分置已成为我国土地制度改革的既定政策选择，理论界不应再是对政策本身的争论，而应进行执行效果、执行偏差、矫正措施的研究。 (二)三权分置政策目标 三权分置政策目标是落实所有权、稳定承包权、放活经营权。三权分置是在坚持农村土地集体所有制基础上对家庭承包经营的适应性调整，土地集体所有是经营权流转的根本。赋予农民有保障的土地承包权，是落实和推进三权分置的前提。放活经营权是在不改变农民土地承包关系的前提下，将土地使用权以多种方式向专业大户、家庭农场、专业合作社等多种经营主体转让，发展多种形式的规模经营，且经营权可以抵押、担保，放活经营权是三权分置的关键。农地三权分置是“集体所有、家庭承包、多元经营”为特征的农村土地制度架构。三权分置的政策创新在于承包权与经营权的进一步分离，分离是为经营权流转做准备，只有发生流转才会实现三权分置。三权分置是经营权流转的政策保障。也是适应了农村劳动力进入城市和非农产业、承包户不再种地或将土地转给他人代耕的现实下完善出台的。 三、农村三权分置政策执行偏离的表现 (一)集体所有权虚化 所有权的虚化在“两权分离”阶段就已经存在，“三权分置”政策执行中仍然没有得到解决，与“落实所有权”的政策目标偏离。集体所有权的虚化体现在经营权、收益权、发包权、收回权、监督权和制止权方面。首先，集体统一经营的经营权在实践中难以实现，且面临法律障碍。《农村土地承包法》第5条规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”该项规定意味着集体成员向农民集体主张承包土地的，集体依法应当将土地分包，这种优先顺序使集体统一经营随时可能解体。其次，村级三项提留随税费改革取消后，集体所有下收益权灭失，集体成为空壳，无力提供公共服务和产品，只能依靠转移支付。再次，集体发包权、收回权等处置权虚置，《农村土地承包法》第13条赋予了农民集体发包方发包权、收回权、监督权和制止权。但发包权虚拟，农民集体无力影响发包主体、发包内容、发包期限与发包租金，农民集体发包权被架空。监督权和制止权也形同虚设，针对农村种粮收益低而出现的土地抛荒现象，农民集体也难以制止或收回，虽《土地管理法》第37条规定连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同、收回承包地，但农民集体一旦行使该项权利则意味着侵犯农户的土地承包经营权。《农村土地承包法》第26条规定“在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但“承包方全家”中有一人户籍仍在村则不能收回，导致农民集体难以行使该权利。此外，《农村土地承包法》第60条规定承包方违法将承包地用于非农建设的只能给予行政处罚。这些规定导致农村出现承包户在承包地上盖房子而村集体仍难以制止或收回。
