[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2017)02-0082-10 区域治理合作、区域经济一体化是当今世界的重要话题，越来越多跨越国界的经济合作区域正在形成。在中国，经济的一体化发展也已突破原有的行政区域界限，地方政府之间合作与竞争并存。传统行政区域治理方式的影响以及对本地经济指标的过分关注，往往导致地方政府之间竞争失序，地方政府滥用权力、切割区域市场，自由大市场难以形成，跨行政区域公共事务治理陷入困境，如江河流域保护等区域生态环境治理艰难。立法，从根本上说就是有权主体对利益进行平衡和确认，因此，区域立法合作是协调地方政府之间利益冲突的重要方式、有效手段。 一、引言：区域立法合作模式概说 在不同的政治体制、法治背景下，区域立法合作模式不尽相同。近年来，世界范围内受到学术界关注的主要有三种区域立法合作模式。 一是以欧盟为代表的跨国区域立法合作，其复杂的立法合作过程受到学界关注①。在欧盟，“没有一个机构能够使欧盟形成一个全面而有效的政策制定机制或实施明确而连贯的政策”[1-1]。欧盟不仅通过共同签订条约的方式，更多的是通过成立超国家的机构并赋予各机构以立法权的方式来协调各成员国的立法。欧盟成员将相当多的立法权让渡给了欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟议会等机构。欧洲法院作为欧盟的最高法院，某些情形下负有直接使用欧盟法律的职责，同时解释欧盟法律条款和确保欧盟各项条约得以贯彻执行，以保证欧盟法律的连贯性和一致性[1-2]。 二是以美国为代表的联邦制国家的区域立法合作，其州际协定的制定和争议解决方式受到学界关注②。美国宪法第1条第10款第3项规定：“未经国会同意，各州不得徵收船舶吨位税，不得在和平时期保持军队和军舰，不得和另外一州或国缔结任何协定或契约，除非实际遭受入侵，或者遇到刻不容缓的危急情形时，不得从事战争。”美国联邦上诉法院曾在1962年作出一个判决：各州不能签订政治性的州际协定，除非得到国会批准，但不涉及政治的州际协定无需国会同意③。联邦最高法院在1978年的判决中指出，只要一个州际协定没有用侵占联邦权力的方式来扩大州权，其生效无需国会同意④。发展至今，兼具州法和合同性质的州际协定成为最重要的区域合作机制[2]。 三是以法国为代表的单一制国家，其地方政府之间的合作经验受到关注。1982年密特朗总统推动新的地方政府制度改革，以1982年3月国民议会通过的《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》为转折点，大区成为地方自治团体，两个或几个大区在其职权范围内，可以订立协定的方式开展立法合作[3]。同时，中央政府是区域合作的有力推动者。通过中央立法、设立相应的中央机构消除行政区域的局限对资源优化配置的影响，先后成立“国土整治和区域行动评议会”“国土整治全国委员会”等常设机构，负责解决地区之间的发展差距问题[4]。 在中国，学界对区域立法合作的关注点主要集中在政府之间协作制定规章的过程⑤。根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，地方立法有三种形式：一是制定地方政府规章，二是制定地方性法规，三是民族自治地方制定自治条例和单行条例。由此可见，我国区域立法合作也包括三种形式：一是地方政府之间合作制定行政规章，这是实践中常见的一种立法合作，以辽宁、黑龙江和吉林三省于2006年1月签署的《东北三省政府立法协作框架协议》为代表⑥；二是地方人民代表大会及其常务委员会之间合作制定地方性法规，例如，2015年至2016年，地处武陵山片区腹地的湖北省恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施州)与湖南省湘西土家族苗族自治州(以下简称湘西州)合作制定《酉水河保护条例》，开创了民族自治地方人大常委会之间立法合作的先例；三是民族自治地方人大之间合作制定自治条例和单行条例。2015年3月《立法法》修订之后，设区的市和自治州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面被授予地方性法规制定权，但是据笔者了解，目前民族自治地方人大之间还没有开展自治立法合作的实例，如果恩施、湘西两州在《立法法》修订之前合作制定《酉水河保护条例》，就是单行条例的合作立法。地方人大常委会之间的立法合作，比地方政府之间的立法合作更为复杂，更能反映出区域立法合作中存在的问题。因此，本文将以《酉水河保护条例》的制定过程为例，对我国区域立法合作的现状和未来展开讨论。 二、区域立法合作的实践轨迹：《酉水河保护条例》制定过程 酉水，又称更始河，是长江支流沅江的最大支流，流经武陵山片区腹地湖北省的宣恩、来凤，湖南省的龙山、永顺、古丈、保靖、花垣、沅陵，重庆市的酉阳、秀山，贵州省的松桃等县域，是土家族苗族聚居地区，流域面积达18530平方公里。《酉水河保护条例》是湖北省恩施州与湖南省湘西州以新发展理念为指导，以绿色引领共治，共同保护酉水河及其流域生态而开展的跨行政区域立法合作项目，也是民族区域立法合作的有益尝试与成功探索。 (一)酉水河保护立法合作主体 《酉水河保护条例》的立法合作主体是恩施州人大常委会和湘西州人大常委会。在酉水河流域，享有立法权的地方包括四个省市(湘鄂渝黔)、两个自治州(恩施州与湘西州)和三个自治县(重庆的酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、贵州的松桃苗族自治县)，各地长期以来对酉水河及其流域生态采取的保护方式不同，本届人大的立法计划也不相同，最后能够达成立法合作共识的是地域毗邻的恩施州与湘西州。
