中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1008-2204(2017)03-0017-08 在中国，行政-立法关系也就是政府-人大关系，是社会主义民主政治制度以及国家治理体系中的最为重要的组成部分或关键因素之一。中国共产党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；并明确指出要加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进。建立和维护一个平衡有效的行政-立法关系，是推进人民代表大会制度与时俱进的一项重要内容。地方人大及其常委会作为处在民主法治建设第一线的地方立法主体，理应在现代化国家治理体系构建和民主法治推进过程中发挥其应有的引领作用，而位于首都的北京市人大更应该起到表率作用。自1979年12月北京市人大及常委会成立以来，共“举行市人民代表大会53次，召开市人大常委会会议245次，制定地方性法规311件，现行有效的148件”[1]172。尽管北京市的众多法规涵盖政治、经济、文化及社会发展等诸多领域，为民主法治化建设作出了积极贡献，但在立法过程中也暴露出立法质量不高、部门利益化等问题。因此，文章通过研究立法过程中北京市人大和政府之间的互动关系，探究北京市人大在实际立法过程中所扮演的角色，并为人大发挥法定的主导作用提出现实有效的建议。 一、北京市人大在立法中的地位 (一)制度上的北京市人大应主导立法过程 在世界上大部分国家，都能在宪法里找到描述行政-立法关系的条款。这也是最直观的探究行政-立法关系的路径。中国宪法规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这表明地方政府与人大之间是从属关系。正如傅林所认为的，地方人大和地方政府是决定与执行、产生(包括选举和任命)与负责、监督与被监督的关系。在立法过程中，地方人大的法律地位应当高于地方政府，是“议行分立”但非分权制衡。[2]尹汉华也主张地方人大与地方政府是权力机关与执行机关的关系，是产生与负责、监督与报告的关系。[3]1-3同时，王忠祥和韦宝平从权力来源、性质和运行的角度切入，认为地方人大与行政机关是决策与执行、监督与被监督的关系。[4]104-109综上，从法律的角度来看，地方行政-立法关系应该是以人大为主导的互动关系。 与此同时，各地方人大也通过地方性法规对地方人大与政府在立法中的关系做了相应规定。《北京市制定地方性法规条例》(以下简称《条例》)以法定形式对北京市人大的立法权限、立法程序、立法解释权做了详尽的规定。就人大的立法权限而言，其规定人民代表大会有权制定“法律规定由市人民代表大会制定的事项、本市需要制定法规的特别重大事项、规范市人大代表大会自身活动的其他事项。”此外，《条例》还授予人大主席团认定“特别重大事项”的自主权，从而给予北京市人大广泛的立法权限；就立法程序而言，第9条和第20条规定了北京市人大和常委会有权决定是否提请市政府提出的法规案；第31条和第32条规定市人大常委会享有搁置审议、暂不交付表决、终止审议等“过滤性”程序的权力。同时，《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》第11条规定北京市政府有权向北京市人大常委会提出议案，但是否提请审议则由主任会议决定。在此程序下，北京市人大可在审议提请这一环节上对政府提案进行筛选，从而起到监督和限制政府的作用。此外，《北京市人民代表大会议事规则》中还规定了北京市人大有权审议市政府工作报告和财政预算、审查地方性法规案和议案、质询政府工作。因此，在北京市地方性法规的制度设计中，市人大和市政府在立法中的关系也应当是主从关系，市政府是对市人大负责的。 (二)实践中北京市人大立法主导权缺失 在实践中，地方人大与政府的关系并非完全与制度安排吻合，而是随着经济社会发展而呈现动态的互动关系。可以说，在地方实际立法过程中，地方人大的主导作用尚未发挥，地方政府也并不严格对地方人大负责。尹汉华在总结现实政治实践时指出现实中政府越过人大直接向党委负责、政府首长由党委选派和人大监督权不独立等问题严重。[3]1-3王忠祥和韦宝平认为现实政治法律关系十分复杂且尚未处于统一状态。[4]104-109由于政府领导人也并非完全由人大代表决定，人大对政府领导人的任免只是形式上的；同时，由于地方人大与政府职权划分模糊，现实中的重大事项决定权往往由地方政府履行，而地方人大仅拥有形式上的决定权。不过，人民代表大会制度的发展是一个动态的过程，有学者认为人大在立法过程中的地位有增强的趋势，按照梅泽和布隆戴尔的分类法，目前人大是一个“响应型”立法机构，其正在从“萌芽期”立法机构向“受限制”立法机构转变，其在立法过程中渐渐表现其影响力，但在某些领域尚未实现与政府抗衡的能力。[5]
