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高校与教师、学生之间发生的公法性质争议是高等学校行政争议的核心，也是我国高等教育领域纠纷的核心。我国现有的高等学校纠纷解决机制存在诸多弊端，应当建构高校纠纷的多元解决机制，尤其要健全校内申诉、教育行政申诉和教育人事仲裁等非诉纠纷解决机制，在法律上明确这些救济机制各自的审理范围和幅度、彼此之间的关系以及与行政复议和行政诉讼之间的衔接。
学术界围绕着上述诸多案件就司法介入学生与高校争议的必要性、可行性以及广度和强度等问题进行的讨论，其实都承认了司法介入的有限性。在肯定司法最终提供救济的同时，更要探索行政系统内的监督和救济途径。对教育尤其是高等学校行政争议来说，非诉纠纷解决机制可能会发挥更好的作用。 一、高等教育行政争议概述 教育行政争议是一个广义概念。在中小学校虽然学生与学校的纠纷也时有发生，但多集中在民事领域，主要涉及民事责任问题，一般不涉及学校权力行为，而且，中小学校虽然也具有公法人身份，但一般不具有独立的行政主体资格，可视为不具有完全能力的公法法人。③而在高等教育领域，高校作为“法律法规授权组织”④，教育法律法规授权其对学生行使学籍管理和颁发学历学位等权力。基于高校这一特殊身份，高校与学生之间的争议才可能被归类为行政争议。高校性质使得高等学校行政争议具有以下特殊性： 第一，争议主体的特殊性。争议的不同主体直接影响着争议的解决方式。行政争议的一方必然是公法主体，即行政机关或法律法规授权组织。高等教育行政争议当然也有争议的一方，但却具有相对的不确定性，一方面高校可能成为行政主体，与作为行政相对人的学生和教师发生行政法律争议，如刘燕文诉北大案、田永诉北京科技大学案、怀孕女生诉重庆邮电大学开除案等；另一方面高校也可能成为行政相对人，与作为行政主体的教育行政机关发生行政法律争议，如西北政法大学申博案，尽管此类纠纷不多，但实际“争议”大量存在。此外高校还可能作为行政相对人与其他行政机关发生争议，如高校实行聘任制度的工作人员可能因未能履行缴纳社会保险义务而被行政机关进行处罚从而引发争议。这类争议往往不涉及高校教育职能，也不涉及高校特殊行政主体地位的管理职能，在争议解决方面完全可以由一般行政争议解决机制进行。同时，学生和教师还可能作为行政相对人直接与行政机关发生行政法律争议，如教师可能因被撤销教师资格与教育行政机关发生争议，学生可能因其公民身份而与行政机关发生争议，但对此类争议解决机制的争论不多。 鉴于高校作为行政主体与学生发生的争议最多，也最受关注，本文将高等学校行政争议的主体特征界定为以高等学校为一方主体的高等教育行政争议。高等学校行政争议只是高等教育行政争议的组成部分，并且是最有争议、最受关注的部分。 第二，争议性质的特殊性。争议的不同性质决定着争议解决机制审查的限度。高等教育行政争议应该是基于教育权利(力)发生的争议。教育尤其是高等教育领域涉及教育权利(力)性质。教育权利(力)包括学生的受教育权、教师的法定权利和高校的自治权力。 学生受教育权有别于一般公民权利，不是学生在高校内所发生的争议都属于受教育权争议，学生可能因为受到学校处分、未能取得学位证书等与学校发生争议，同样可能因为财产权、隐私权等权利受到侵犯而与学校发生争议，如学生因为在宿舍内使用电器而被学校没收。《教育法》第42条规定的受教育者权利范围是非常广泛的，不仅包括直接与教育过程相关的教育活动参加权、教育资源使用权、获得国家帮助权、获得公正评价权和获得证书权，还包括申诉权。学生与学校的关系既有管理关系也有契约关系。 教师权利更为复杂。依据《教师法》第7条，教师权利不仅包括与教育教学直接相关的教育教学权、学术自由权、学业指导评定权、培训权，还包括参与权和薪酬权。教师与高校的法律关系既有人事关系也有合同聘任关系。教师可能因为在职称评定中没有受到公正评价而与学校发生争议，也可能因为一般违法受到学校处理⑤而发生争议。学校对教师和学生所进行的处理既有基于自己作为教育机构的专业性权力，还有基于这种专业性权力所附加的管理性权力。基于不同权利和权力所发生的争议性质不同，作为学术评价的专业性权力属于高校固有权限，基于学术评价附带享有的管理性权力属于高校授予权限。 第三，争议解决机制的多元性。争议解决的不同途径直接影响着争议解决的结果。囿于行政法学研究和行政法制实践，长期以来行政诉讼一直作为我国行政争议解决的核心机制。由于学生、教师与学校之间的关系传统上被认为属于内部法律关系，行政诉讼对此争议一般不予受理。田永案和刘燕文案虽然打破了这一现状，但学界认为并非所有的高等学校行政争议都应纳入行政诉讼范围。 2005年教育部出台《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，确立了高等学校学生的申诉制度(包括校内申诉和教育行政申诉)，将《教育法》规定的申诉权予以制度保障，但限于规范本身的层级，对校内申诉、教育行政申诉与行政复议、行政诉讼的衔接并未规定。
