随着气候变化、经济全球化以及地缘政治的发展，北极地区的政治、经济、环境和社会等方面都发生了巨大的变化，并产生了一系列的新问题，北极事务治理也在经历新一轮的“态势变迁”。①有效应对北极事务的挑战并构建有效的北极治理架构，是北极治理的根本任务和主要目标。随着北极治理实践的纵深发展，对北极治理的研究也成为近年来学界关注的热点问题。当前学界对北极治理的研究大多聚焦于北极治理相关问题的现状描述，主要是基于不同议题领域治理模式的研究，较少在理论层面从总体上探讨北极治理的机制变迁、价值内涵和模式选择等更深层次的核心问题，从而导致北极治理研究的理论化程度较低。造成这种局面，其主要原因是目前对北极治理的大多数研究主要是对策性的，以提供北极治理及其改革的对策建议作为主要导向，很少有意识地从理论视角对北极治理问题进行探究。没有深度的理论思维作为支撑的对策研究，要么只能停留在低端的政策解读层面，要么就只能提供头痛医头、脚痛医脚的浅薄药方。②而在北极治理领域由于理论视角的缺失，很难准确理解北极治理机制及其演进过程中各种力量的互动以及这些变化背后的内在逻辑，因此，为深入把握和充分理解北极治理机制的深层次逻辑及其未来走向，有必要从理论的视角审视北极治理机制及其变迁，进而探讨北极治理架构的模式选择等根本性问题。 就理论视角而言，在欧洲研究领域已经非常成熟的多层治理模式，为我们审视北极治理提供了可供借鉴的分析框架。在现实层面，从参与主体、治理领域以及治理方式等多个方面来看，尽管并非有意识地进行设计，但总体上北极治理俨然已经形成一个多层治理的架构和模式。根据多层治理理论，多层治理的核心内容就是对传统的国内政治和国际政治区分的批判和挑战，它关注国家权力所面临的日益增强的复杂性、管辖权的扩散、非国家行为体影响的上升等挑战，③而这些也与北极治理架构的现实及其未来发展的态势基本吻合。因此，本文在考察北极事务的变化及其相关问题之后，引入多层治理理论对北极治理重新进行审视，并对北极治理架构的未来走向进行探讨。 一、变化的北极事务及其问题 自20世纪90年代以来，随着北极事务及其治理在国际议程中兴起，北极地区已经建立起以北极理事会为核心的一系列北极治理机制。如今，北极地区正经历着新一轮的变化，这些变化主要是由全球气候变化造成的。气候变化对北极的影响是巨大的，使北极地区从“冰封”到“冰融”，导致北极地区的经济、社会和政治出现重大变化，主要包括北极航道通航和商业化运营可能性的增大，北极地区原住民生活方式的改变，以及北极地区在地缘政治方面重要性的提升等。由于北极地区的变化，国际社会也“重新发现北极”，进而建立起应对这些事务的北极治理机制。④在北极地区新一轮态势变迁的背景下，北极地区的事务无论从规模还是特征来看都发生了前所未有的变化。⑤具体而言，这些变化体现在政治、经济、环境和社会四个方面。 首先，北极地区的政治态势变得日益复杂。尽管海域划界、美俄关系等政治问题一直存在于北极地区，但这些问题在新一轮态势变迁的背景下呈现出新的特点。第一，北极在大国地缘政治中地位再现，北极地区呈现出新的安全态势。近年来，北极八国纷纷出台或者更新本国的北极战略，重申在北极地区的国家利益与战略规划，其中以俄罗斯、加拿大和美国最为突出。俄罗斯在开发北极、为北极地区的活动提供保障的名义下，加强了北极地区的军事存在。加拿大对其在北极地区的主权问题非常敏感，在其新发布的北极战略中对这些问题进行了重申。美国不满足于“勉强的北极大国”而“重返北极”，力图在国际层面引领和主导北极事务。第二，北冰洋周边五国加速在北冰洋洋底外大陆架延伸问题上展开争夺。依据《联合国海洋法公约》第76条的规定，沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸。早在2001年，俄罗斯就据此向大陆架界限委员会提出拓展大陆架的申请，但遭到美国的反对以及丹麦、挪威、加拿大的质疑，此后，北冰洋周边国家纷纷跟进，挪威在2006年、丹麦在2009年、加拿大在2013年分别向大陆架界限委员会提交了申请，俄罗斯在2015年也再次提交申请，对此前的申请进行了修改和补充。⑥美国尽管由于国会没有批准《联合国海洋法公约》而不能据此提出拓展大陆架的申请，但密切关注事态的进展，并对其他国家的申请持保留态度。第三，域外国家对北极事务日益增长的兴趣和参与，在为北极政治注入新元素的同时也加剧了北极治理的复杂性。随着北极事务的全球化，北极八国之外的域外国家近年来对北极事务可谓兴趣盎然，进一步加强了与北极国家有关北极事务的外交关系，更多的域外国家申请北极理事会观察员资格，意图参与北极事务，加强在北极地区的“实质性存在”。面对域外国家的进取态势，域内国家可谓“爱恨交织”，在一些事务的治理方面需要域外国家的积极参与，同时又秉持对外的排他性原则，排斥甚至阻止域外国家在另一些领域中的深度参与。 其次，北极地区的经济开发机遇并非唾手可得，而是存在着巨大的挑战。北极地区在逐渐冰融的背景下，其经济潜力日益显现，主要包括北极航道的开通及商业化运营、北极地区油气资源的开发、旅游业的发展以及北极渔业资源的开发等。根据美国地质调查局2008年发布的《北极油气资源评估报告》，北极地区约储有900亿桶石油、1669兆立方天然气、440亿桶液化天然气。⑦随着北极地区的冰融，对这些能源的开发和利用吸引了越来越多的注意力。但是，要开发和利用这些资源绝非易事，壳牌石油公司耗资70亿美元对阿拉斯加海域的油气进行勘探，但无果而终，只得于2015年9月放弃这一项目。⑧北极航道一直被视为连接亚洲、欧洲与北美的新的海上通道，尽管目前仅在夏季的三个月里可以航行，但有研究预计，在2040-2100年间北极地区可能出现夏季无冰期，这为北极航道更长时间的通行带来了可能。⑨而在目前情况下，与北极地区航运相关的基础设施、搜救设施以及突发事件应急能力的缺失和不足，大大限制了北极航运的发展。另外，在气候变化的背景下，更多的鱼类也将在北极海域出现，其渔业资源的开发和利用前景因而备受国际关注，但目前缺乏对北极渔业问题的深入研究，也缺乏北极渔业的管制机制，这些都使北极渔业资源大规模的商业化捕捞在近期内不可能进行。⑩
