在大国治理中，中央与地方的关系一直是国家制度设计的重大问题，能否正确处理中央与地方之间的关系直接影响到一个国家政治、经济以及行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。改革开放以来，伴随着分权化改革的进行，中央与地方关系成为一个重要的学术研究领域，引起了国内学者深入而持久的研究，产生了大量的学术成果。笔者以2005年以来近十年间关于中央与地方关系研究的学术文献作为研究对象，通过梳理相关研究成果，分析其存在的不足，以期为进一步的相关研究拓展创新空间。 一、中央与地方关系的发展变迁及研究路径 中国一直是一个统一的中央集权国家，在历史上，围绕着郡县制与封建制曾展开长期的斗争和反复。随着帝制解体，地方自治成为一股涌动的潮流，但是，近代中国国家建设首先需要实现国家的统一。新中国成立后，仿模苏联体制，建立了高度中央集权的政治与经济体制，这是有关中央与地方关系研究的历史和逻辑的起点。改革开放以来，伴随着分权化改革的推进，当代中国中央与地方关系呈现出从中央集权到地方分权的发展趋势，成为研究者的共识，在具体研究上又呈现三种不同的研究路径。 一是财政分权路径。主要从财政分权的角度分析中央与地方关系的发展变迁。大多数学者以我国财政体制改革和中央与地方经济利益关系的变化为线索，研究我国中央与地方关系的演变趋势。殷志红以财政体制变迁为线索，分析了新中国成立以来中央与地方关系的演进，从而揭示了财政体制构成了中央与地方关系的重要内容，财政体制改革从一定意义上形塑了中央与地方关系的发展[1]。张千帆进一步指出中国的财政集权与分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的[2]。刘华以1994年为界，把改革开放以来中央与地方利益关系的变迁分为两个阶段：1994年分税制施行之前，中央逐步赋予了地方政府相对独立的利益和经济管理自主权，地方政府利益主体地位的日益突出直接导致了中央政府以财政实力为基础的宏观调控能力的走弱；1994年分税制施行之后，改革措施重构了中央与地方的利益关系，在保证中央政府获得国家财政大头的前提下，地方政府获得了充分发展地方经济的自主权限，中央的宏观调控能力得到改善[3]。文红玉等则以1992年作为转折点，探讨经济体制变迁与改革开放以来中央与地方关系的演进，他们指出：1978-1992年是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨及发展的时期，这一时期的中央与地方关系以放权为主导，强调发挥地方积极性；1992年以来是我国完善社会主义市场经济体制的时期，这一时期中央与地方关系处于不断磨合的状态，在权力分配上，既要避免中央权力过大影响地方的建设与发展，又要避免地方权力膨胀威胁中央的治理[4]。针对流行的财政分权趋势，刘尚希指出，分税制改革开启了新的中央“集权”时代，奠定了此后中央与地方关系的格局，但是也存在财权与事权不匹配等问题[5]。 二是行政分权路径。主要从行政分权角度分析中央与地方关系的发展变迁。夏丽华研究指出，行政集权与分权构成了新中国成立60年来我国中央与地方关系的演进特点[6]。封丽霞认为，基于近代以来“建立一个独立统一的现代国家”的命题，再加上苏联模式对新中国强大的示范作用，逐渐形成和确立了中国特色的中央高度集权，中央与地方关系呈现出中央高度集权和全国总体控制的特征。1978年改革开放以来，中央高度集权所赖以存在的社会基础和条件逐渐消失，向地方分权成为中央与地方关系发展的总方向和总趋势[7]。张芳等以1978年为分节点，认为改革开放以来的中央与地方关系调整是以“简政放权”为基本思路、以“放权让利”为基本特征的，逐步改变了传统计划体制下中央权力高度集中、对地方管得过死的权力关系格局，拓宽了地方政府的自主管理权限[8]。 三是法律分权路径。“法律分权”的研究路径强调中央与地方各自的权利、义务和责任，是以立法、行政和司法等途径为基本手段的全方位、多层次以及立体化的中央与地方分权模式，主张建立适应经济社会发展需要的法律分权模式以取代传统的行政分权模式[9-10]。罗国亮通过梳理改革开放以来我国立法体制进而研究中央与地方关系的演变，他指出就立法体制的演变而言，我国1979年授予地方立法权、1982年赋予全国人民代表大会常务委员会立法权，形成了中央与地方两级、多层次的立法体制[11]。 二、中央与地方关系的问题剖析 自分权化改革特别是1994年分税制改革以来，中央与地方关系的发展进入了一个新的阶段，也带来了一系列新的问题，引发了广泛的讨论。梳理相关研究成果，大致有以下几种观点： 一是中央宏观调控能力减弱论。夏永祥等研究指出，市场取向的分权制以及以GDP为核心的政绩指标考核体系导致了中央政府和地方政府政策博弈的凸现与加剧，其结果是中央政府调控能力大打折扣、中央政府遭遇信任危机[12]。左峰认为中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈已成为一种客观的经济现象，这种中央与地方的博弈关系弱化了中央宏观调控政策的有效性、增加了宏观经济波动性并损害了国民经济发展的持续性，同时，强化了地方政府行为的本位性、分割了全国市场的整体性以及降低了社会资源的流动性[13]。吕成指出我国中央与地方关系种种问题的实质是：单一制下不具有明确法律地位的地方政府为了追求自身利益的最大化同中央的博弈，因欠缺有效调控机制，在中央同地方的博弈中，中央并非在每一方面都处于明显的优势地位，尤其是在经济方面，这使得中央对地方权力的收放犹豫不决，中央与地方的关系始终徘徊于“放—乱—统—死”的怪圈[14]。刘光俊等通过研究我国财政分权下中央与地方政府的博弈，指出在财政收入分配关系中，中央政府拥有绝对权威，地方政府仅是被动接受，地方政府也表现出更强的机会主义倾向，得到利益的时候，地方政府更多表现为服从；无利益时，更多表现为疏远，中央与地方政府的关系被扭曲，中央政府的威信被削弱[15]。周振超通过对中央与地方集权与分权之争的研究指出，当前我国中央与地方关系存在的主要问题是中央部委过度集权与管理权威缺乏并存，中央部委的过度集权表面上看可以管理本领域内几乎所有的事项，通过对省级政府中相应厅(局)的领导或业务指导，影响地方政府的决策和运作，但在实际上并未能保证中央政策的有效实施，由于地方政府的变通执行，使中央部委管理权威下降、决策缺乏执行力，导致中央政府在宏观调控时力不从心[16]。江依妮等揭示，在当前中央与地方政府间的委托代理关系中，由于信息不对称和中央与地方官僚目标函数的冲突，引发地方官僚在自身效用最大化驱使下的信息操纵、逆向选择、道德风险和短期投机行为等代理人危机[17]。赵浪则研究了我国在财政分权体制环境下，地方政府的自主意识和自利意识逐渐强化并趋于膨胀，导致了地方政府行为越来越趋于自利性层面，地方政府自利性的过度扩张必将带来政府官员的寻租腐败、地方保护主义泛滥等一系列弊端[18]。
