自2008年以来，除2011年以外的历年中央一号文件均要求开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作①。2013年“中央一号文件”明确要求5年内基本完成确权工作。2016年全国范围内已有22个省份整省推进试点，截至2016年6月底，全国2488个县、2.7万个乡镇、46.6万个村开展了土地承包经营权确权工作。[1]此次工作的重点是解决农户承包地面积不准、空间位置和四至边界不清等问题，健全登记簿，推进土地承包管理信息化。土地承包经营权确权的意义深远：其一，有利于稳定土地承包关系，加强对土地承包经营权的物权保护。当下进行的土地承包经营权确权主要是为了进一步巩固和完善土地承包关系，赋予农民更有保障的承包地财产权。[2]其二，有助于尽快落实“三权分置”的政策意图，促进土地经营权流转。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确要求扎实做好农村土地确权登记颁证工作，并认为确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。此次确权力图厘清承包地的四至边界和权属关系进而促进土地经营权流转。其三，有助于土地承包关系的“长久不变”。此次确权工作并非仅仅为了确立承包期仅剩十余年的“二轮”承包经营权，而是“长久不变”政策入法的先遣兵。 虽然本轮确权工作意义深远，但目前试点省份推进的土地承包经营权确权仍有许多问题悬而未决，国家政策仍不明朗，导致在实践中部分基层干部群众积极性不高，甚至为了在既定期限内完成确权工作而回避问题。本文拟通过分析土地承包经营权确权显化出规则模糊的主要表征，即确权客体不明、确权效力待定和确权期限未定等基本问题，提出土地承包经营权确权制度完善的具体路径。这是实现《农村土地承包法》从行为规范到裁判规则转变的关键环节，亦是满足民法典编纂背景下农地用益物权制度构造的现实需求。 一、我国土地承包经营权确权：规则模糊的主要表征 我国农村集体所有权起源于合作化和人民公社运动，从其产生之日起，其强制性制度变迁和政治色彩就极为浓厚。农村土地的集体化产权制度是在计划体制背景下形成的，是国家完全出于自己的考虑或者偏好乃至意识形态的原因而建构的。[3]有学者提出“有意识的制度模糊”观点，认为这是中国目前和今后土地制度改革中比较现实的政策选择。[4]笔者对此并不赞同，农村土地权利结构最终呈现出当下的混乱状态，乃是1978年以后逐步变化的结果，而该种变迁并不是有意识的制度变迁，更应属于“摸着石头过河”的产物[5]。土地承包经营权派生自农村集体土地所有权，《物权法》颁布实施以来，土地承包经营权被明确界定为用益物权，用益物权的客体、登记效力、期限等成为无法回避且必须明晰的问题，但在确权实践中以上问题均成争点。 (一)确权客体不明：维持抑或变更“二轮”承包土地 受制于现行法律制度，当土地承包经营权权属不明时，确权工作便无从谈起[6]。此次确权是“对现有土地承包关系的坚持和完善”，故本轮确权的基础是1997-1998年间的“二轮”承包，但近年来“二轮”承包的遗留问题逐步显现。 第一，“二轮”承包资料不完善。此轮土地承包经营权确权“要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”，但部分地区的情况是，乡镇政府和村干部保管的“二轮”承包台账毁损；现有台账填写不完善、不规范，与实际情况不符；当地档案局保存的台账资料与现实不符。此外，虽然“二轮”承包时政策要求承包地块、承包面积、承包合同和权属证书要“四到户”，《农村土地承包法》第21条和第23条对此亦有明文规定，但在实践中推行不畅。 第二，实际承包经营面积与原承包合同记载不一致。据清华大学中国农村研究院2013年的调查，承包面积和实测面积不符的情况在B县普遍存在，在受访的104位农户中，承包面积与实测面积不符的农户，占样本量的20.22%。[7]主要原因是：其一，当年因地块质量等级不同折亩计算分配承包地，造成实际耕种面积与账证面积不符；其二，基于国家农业政策的变化，土地承包面积的申报亦有变化。“二轮”承包是在农业税费高企的背景下开展的，当时全国范围内都存在不同程度的少报漏报的情况。据《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国耕地面积比基于一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出1358.7万公顷，耕地面积增加的影响因素之一就是“农村税费政策调整”；其三，承包地流转、成员自愿调换承包地、变更土地农业用途以及婚丧嫁娶、添丁增口等，致使实际承包经营面积与原承包合同记载不一致。 第三，“二轮”承包后部分村庄调整承包地。《农村土地承包法》第27条和《物权法》第130条均规定，仅在自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下农民集体可适当调整承包地，并要求“绝对多数决”。但对承包地进行小调整仍有着很强的民意基础[8]，部分村庄的村规民约就明确规定，每隔3～5年进行一次土地调整，这就造成了承包地权属的不稳定。农业部农村经济研究中心2005年对475个村庄的调研显示，有过承包地调整的占90.18%，即使在《农村土地承包法》实施后，仍有12.81%的村庄进行过承包地调整。[9] 此次开展确权工作，要求重新测量农户享有承包地的实际面积。但是，多数地方并没有重新实际测量，仅仅依据“二轮”承包面积或计税田亩数，土地承包经营权证书上也没有按地块记录实测面积。主要担心土地承包经营权确权成为农村地权纠纷的触发点，有地方干部形象地指出，土地承包经营权确权工作“把睡着的孩子拍醒了”。如果本轮确权严格按照承包台账、承包合同和承包经营权属证书进行新的登记造册颁证，恐会遭受部分农户的抵制。
