一、社会稳定风险评估程序机制的铺陈推广 经济分权、市场化改革与地方发展型政府模式带来了当代中国经济建设的高速发展，然而伴随改革红利的渐次消退，地方经济分权所附带的各类社会矛盾逐步递增，尤其是土地征收、社保政策、国企改制、环境污染等地方公共政策议题激发了大量的群体性事件与社会抗争现象。①面对日益增长的社会冲突压力，社会稳定风险评估作为一类特殊的行政程序机制，由地方予以首创并得到中央的认可推广。②中央早在“十二五”规划纲要便提出，要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012]2号)中指出“开展重大决策社会稳定风险评估，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构造社会主义和谐社会，具有重要意义”。2014年2月，国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调“健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛”。中共中央十八届三中全会、四中全会进一步明确了社会稳定风险评估机制的国家战略地位。与此同时，近年来地方程序立法进程中，大多数地方行政程序规定中亦将社会稳定风险评估设置为地方政府公共决策的必经程序之一。③ 社会稳定风险评估制度在各地的铺陈，延续了当代中国从地方试验到中央承认的政策推广模式，④从涵盖范围上，社会稳定风险评估程序贯彻到了地方重大公共决策与项目建设的前期审批环节之中，可以说，“社会稳定”作为一套独立于经济评价体系的价值评判指标，与经济层面的放松规制(De-regulation)改革是两套并行不悖的话语体系。⑤与此同时，在具体的公共政策领域，各地亦纷纷出台了各类涉及社保政策、土地征收、环境项目建设等具体化的社会稳定风险评估程序规定，尤其是土地征收领域的社会稳定风险评估机制，其程序运作已经逐步相对成型，一方面是由于土地征收引发的群体性事件与信访数量在比例上占据相对多数，社会稳定风险评估存在制度建设的急迫需求；另一方面则是由于2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的修订，使得风险评估在该领域有了一个从中央到地方大规模立规建制的契机。通过对土地征收领域社会稳定风险评估的制度考察，可以进一步从中窥探出社会稳定风险评估所蕴涵的程序隐性功能，风险评估所引发的公共政策不确定性以及稳定风险评估与合法性判断之间的冲突张力。 二、土地征收领域内的“社会稳定风险评估”程序装置 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定：“市县人民政府作出房屋征收决定之前，按照相关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”与之相对应，各地亦随即出台了地方层面的“国有土地上房屋征收与补偿实施办法”，其中对于社会稳定风险评估的内容与程序均有专门条款予以规定，譬如《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第18条规定：“作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当根据项目情况，组织拟订社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告应当说明项目情况，从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行分析，并报同级人民政府审核。”除此之外，诸多地区还进一步出台了更加具体的《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估意见》以及《农村集体土地征收征用社会稳定风险评估办法》等等细化的规定。通过对地方土地征收规范性文件的梳理不难发现，⑥各地规范性文件中涉及社会稳定风险评估的款项中，体现出几项较为明显的制度共性与功能特征。 (一)隐性功能——群众动员与政策倡导 作为一项特殊的行政程序，与传统的公众参与程序机制相比，风险评估程序并非以权利保障为核心主旨。国家意图借助风险评估程序来制约地方政府的公共决策，实现经济发展与社会稳定之间的某种微妙平衡。更为关键的是，从功能主义的视角考量，风险评估程序中的各类装置在实践运作过程中，发挥了极强的政策宣传倡导与群众动员的隐性功能。⑦ 尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有规定风险评估所应依循的法定程序流程，但地方出台的规范性文件对此均有细化规则，尤其是将听证、座谈会、民意调查等机制创设为风险评估的程序装置，典型譬如《赣州市贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见(试行)》第10条规定：“房屋征收部门应当通过搜集相关资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式征求被征收人和有关单位等多方面的意见，并对征求的意见进行归纳和整理，形成房屋征收项目社会稳定风险评估报告，抄送同级信访、维稳部门。”⑧ 也有地方规定中特别强调了专家意见在风险评估中的作用，譬如《汕头市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施办法(试行)》第5条规定：“社会稳定风险评估应当制定风险评估方案并建立专项档案，通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就国有土地上房屋征收项目方案在拟征收范围内征求意见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可组织相关部门和专家、学者评估论证。”⑨由于社会稳定风险自身影响因子的复杂性与不可定量化特征，使其不同于技术性风险评估程序，很难借助公众—专家的风险规制框架予以解释，⑩并且被拆迁方与专家等不同主体的参与基础存在利益与技术的区分，公众参与并非在一个法律维度上运行，(11)最为关键的是，不同于科技风险评估所尽可能秉持的价值中立立场，作为国家治理工具的社会风险评估程序，自始带有明确的价值判断与立场倾向，亦即国家借助社会稳定风险评估制度，尽可能地去蠡测社会风险的客观量值之外，更重要是旨在通过评估程序的运转，发挥舆情引导与群众动员的隐性功能，实现政策倡导、沟通协调的制度隐含目标，这类制度隐性功能在实践中极为重要，但在学理探讨中往往容易被忽视。(12)这种政策宣传与舆情导控的隐性功能在各地的规范性文件中亦有体现，譬如《宁夏回族自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第12条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当通过抽样调查、重点走访、舆情跟踪等方式组织社会稳定风险评估，报市、县级人民政府研究决定。社会稳定风险评估的主要内容包括：……征收补偿方案征求公众意见情况……宣传解释和舆论引导情况。进行社会稳定风险评估时，应当邀请被征收人代表、人大代表、政协委员、律师等人员参加，广泛听取意见。”(13)
