城市化的快速推进是现代中国最重要的时代特征之一，与此同时，城市公共资源供需矛盾日益凸显，引发了诸多“城市病”，为此，人们不断的尝试各种治理路径，包括增加公共设施供给、减少公共资源占用——如限制汽车数量的增长、增加中小学数量及强化城市中心区域人口和机关事业单位的疏解等。除此之外，有些城市开始在某些领域采用抽签、摇号等资源配置方式来缓解“城市病”的负面作用。基于安定性的需求，人们一般会要求政策实施的结果具有可预测性，但实践中人们并不会因抽签、摇号结果具有一定的运气成分而把它完全拒斥，原因在于该政策在资源配置过程中显现出了较强的价值融合机能，即在不同的价值目标保障中可以融合机会均等、社会公平的价值等，此融合机能显然与现代社会对于政策发挥社会形塑作用的诉求有所契合。①本文结合我国实践对选择适用抽签、摇号政策的法理予以必要的考察和释解。 一、抽签、摇号政策的前提：城市资源有限与实体标准“失灵” (一)城市资源有限及其引发的“城市病” 根据《现代汉语词典》的解释，城市是指“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”②一般而言，相对于乡村，城市里会有更好的公共设施、更快捷的资讯、更大规模的物质文化交流，人们可以寻觅到更多更好的发展机会等。然而，现代化城市带来的并不完全是便利和舒适，伴随城市化而来的是各种各样的“城市问题”。所谓“城市问题”是指人们生活在相对狭小的城市空间内所不得不面对的种种困境，人们形象地称之为“城市病”。有人对“城市病”的表现形式做了总结，认为：“主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”③解构上述“城市问题”，笔者认为有一条最为核心的主线贯穿其中，即城市人口集中与城市资源有限之间的矛盾，二者的张力关系过大是导致上述“城市病”现象的根本原因。“由于世界城市化进程持续加速，人们在空间上越来越集中。这种集中所导致的可达性优势为商业和全社会带来许多益处。然而，高密度环境中的生活也存在多种内在风险。”④从终极意义上来讲，城市狭小空间内的资源有限是“城市病”产生原因中的内核，一旦人口需求超过城市资源的承载力，“城市病”就会出现。从本质意义上来讲，城市人口集中和城市资源有限之间的张力关系体现的是城市居民之间的利益之争。“由于社会满足要求的机会是有限的，而人的利益要求则是无限的，因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。”⑤在城市这一“狭小”空间内，满足人们利益需求的压力要远远大于社会平均值，激烈的利益之争自然会催生相关的“城市病”。 2015年底我国召开的“中央城市工作会议”指出“改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程”。在我国城市化过程中，大量的人口在短时间内迅速向城市聚集，有相当数量的城市——尤其是某些特大或超大城市——存在人口数量过大、公共资源紧张的情况，并快速陷入了“城市病”的泥沼之中。目前，舆情关注的焦点主要集中在与居民关系密切的交通、教育等领域，具体体现为城市交通资源不足导致交通拥堵、城市优质中小学义务教育资源不足引起择校和学区房价高涨等。为了更好的回应舆情关切，下文主要以上述两种“城市病”为样本进行法治分析。 (二)城市资源配置中的实体标准“失灵” 一般来讲，城市资源主要是通过实体标准来进行配置的，比如在某些城市实行抽签、摇号等措施之前，城市交通、教育资源的配置主要通过竞争、经济实力等实体标准来解决，具体而言：城市交通资源的配置主要经由市场调节完成，取决于市民经济实力的强弱，经济条件好的居民可以通过购买车辆和缴纳车船税、道路养护税费等方式获得更多的交通资源占有。而城市优质中小学义务教育资源的配置主要通过成绩、学区和报名顺序等实体标准完成。若通过成绩配置的话，主要取决于学生的考试分数，分数高的学生可以进入“名校”、“重点校”等优质学校；若通过“单校划片、就近入学”的学区划分进行配置，就主要取决于在学区内购买房产的经济实力，有能力在优质学校所在片区购买住房就意味着取得了入学的通行证；若通过报名顺序进行配置，则遵循“先到先得”的原则，由报名早的学生取得入学资格。 从总体上分析，通过实体标准配置城市资源有一定的优势——一般情况下有助于需求和资源的最佳匹配，因为实体标准本身往往与城市居民的“需求”相关或者本身就是根据“需求”来制定的，城市资源配置的结果一般可以正向回应居民的需求从而促进社会的发展和进步。以城市交通资源的配置为例，一般情况下，经济实力强的居民往往有更多的社会、经济活动，有更高的通行需求，通过购买车辆和缴纳一定的税费获得较多的交通资源有一定的合理性。同样道理，对于城市教育资源的配置而言，通过考试成绩或学区等实体方式作为标准，既在需求和资源的匹配上有一定的合理性，也有助于激励城市居民把更多的精力投入到学习和社会财富的创造中。然而，实体标准虽然在城市资源配置中有上述优势，而且生活中绝大多数的资源分配都可以通过实体标准来予以解决，但是在一些特定领域或情形中会面临着“失灵”的危机，即实体标准会失去作用。在此情况下，人们往往会选择采用抽签、摇号等程序性方式来解决问题，此类实践是有深厚历史积淀的，一个最为典型的例子是在古希腊政治机构的人员产生中就包括抽签这种方式。⑥虽已过了数千年，该行为方式依然有其生命力，原因正是源于某些情况下实体标准“失灵”的存在。
