2015年10月1日，新修订的号称“史上最严的”《食品安全法》(以下简称“食安法”)正式施行。①较之1982年的《食品卫生法(试行)》、1995年的《食品卫生法》以及2009年的《食品安全法》，这一定位当然并不为过，尽管有点噱头味道。而且，“建立最严格的全过程监管制度”和“建立最严格的各方法律责任制度”，也确实是修法者的主要思路。其中，最严格的法律责任制度，包括“综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。”② 新法实施仅历一年有余，目前尚难以从经验实证的维度评判其效果。在这期间发生的诸如重庆查获涉及3亿元的地沟油案、上海曝光假冒婴幼儿乳粉事件、网络外卖平台食品安全把关不力、多地出现医疗垃圾制成餐具等问题，③并不能简单地归结为新法仍然无力。如同食品安全形势不会因为一部最严厉法律的出台就在短时间内出现骤然扭转一样，一直以来被诟病甚多的食品安全监管体系和机制，也同样不会因为“最严肃问责”的警告，而发生明显的改观。 不过，未来的缺位并不影响根据既往经验和逻辑，对新食安法建立的监管责任体系的可能实效进行分析和预判，以发现其中法律预设效果实现的关联因素。2016年，全国人大常委会委员长张德江亲自担任组长、率领全国人大常委会执法检查组，对湖北、内蒙古等地开展食品安全法实施情况的检查，④之后形成的观察指出：“从查处的一系列大要案来看，一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够，对食品安全形势认识不到位。”⑤可见，食品安全监管是否依照“最严之法”得以加强和完善，并真正监管到位，在相当程度上取决于地方政府“关键领导”⑥的意识和行动。那么，食安法有没有足以对“关键领导”施加压力的应责机制，以使其充分提升对食品安全监管的重视程度，从而成为促进食品安全监管的关键(如果不是唯一的话)动力呢? 为回答这一复杂问题，有必要以适当的概念工具，对食安法建立的政府监管责任体系，及其所嵌入的由超越食安法的更多规则塑造的政府责任体系，进行分解和整理：分解不同类型的应责，整理它们之间的关系。否则，笼而统之地以“最严肃问责”看待食品安全政府监管责任，容易忽略其中微妙的应责运作机理，在实践中可能造成应责的失位、错位或越位，影响责任体系的实效。 本文的目标就在于，引入“政治应责”这一概念工具，发现和分析在“最严肃问责”体系中，地方政府及其“关键领导”政治上为人民生命、健康而担纲责任的可能性和现实性。具体展开的思路是：首先对责任、应责和政治应责，给出本文的理解和界定，以形成之后论述以及与读者沟通的概念基础；进而结合事后问责与绩效考核、行政监管规则的制定、代议机关的专题询问三个情境，展开这些情境中政治应责的现实图景；最后达致的结论在于，食品安全监管的政治应责过程并不是缺位的，但的确在一定程度上是“跛脚的”，需要予以相应的完善，才能改进“最严肃问责体系”并使其真正发挥预期的作用。当然，政治应责机制之形成和成熟，需要较长时期的摸索、稳定、变动和发展。 与此同时，本文也希望借此表达，法学、行政法学对行政机关依法行政、依规范行政的关切，不应忽视行政责任体系中不可或缺的政治应责部分，否则，只会在法律与现实的巨大鸿沟前徒唤无奈。 一、责任、应责与政治应责 本文无意也不可能全面完成食品安全监管责任体系的分解与整理，而是把焦点集中在“政治应责”上，对这一传统行政法学研究甚少、但确实关乎政府监管实际效果的环节进行探索。出于论证和交流所需，此处首先给出笔者理解的“责任”“应责”和“政治应责”的涵义。 (一)责任 “责任”一词的一种惯行用法是将其指向，当事者因违反行为规范(法律的、纪律的、道德的等)，而应当承受的不利后果(即惩戒)。特殊情形下，当事者虽未违反行为规范，却造成他人正当利益损失，并因此承受弥补损失的后果，此通常所谓无过错责任原则下的救济。该词的更大范围内使用不仅限于惩戒或救济意涵，还包括当事者依据行为规范而应当承担的作为或不作为之义务(即分内之事)。类似“保证食品安全、诚信自律，是食品生产经营者的责任所在”“组织开展食品安全风险监测和风险评估，乃国务院卫生行政部门的责任所在”的表达，即含有分内之事的意涵。 在我国的法律话语体系里，刑事责任、民事责任多定位于惩戒或救济，这一点较为明显，无需赘言。而“行政责任”的定义，较早时期在是否包括“行政管理相对方违反行政法律规范的责任”的问题上存有争议。肯定观点视行政法主体或行政法律关系主体为行政责任主体，故行政主体及其工作人员和行政管理相对人皆在该词射程之内。否定观点则将行政管理相对人排除在外，认定行政责任只是由行政主体及其工作人员承担。然而，无论肯定论还是否定论，都比较倾向于惩戒或救济意义的行政责任，指向行为违法或不当或造成损失所引起的法律后果。⑦近来的行政法学教科书体系，或者不再专门撰述行政责任，而仅论及实质属于惩戒或救济责任的行政赔偿、行政补偿，⑧或者仍然延续更多在惩戒或者救济意义上的行政责任论。⑨ 因此，尽管广义的“责任”含有第一性的分内之事和第二性的不利后果之意，但常见的用法指向后者，尤其是在法律话语和沟通体系里。 (二)应责 “应责”是笔者对英语单词“accountability”的翻译，在我国，更流行的译词是“问责”。在英语世界中，“应责”并不是一个得到充分开发的成熟概念，其意义飘忽不定，外延模糊；内在结构是令人困惑的，⑩很难用精准的语词对其进行定义，(11)对于不同的作者和读者而言，其有着不同的含义。(12)不过，就其广义而言，应责指的是如下一种关系，在其中，一个个人或机构及其完成任务或职能的情况，受到另外一个个人或机构的监督、指挥，或者后者可以要求前者提供信息或行动的正当性理由。(13)
