在流动人口规模持续高位、但城乡割裂和地区割裂未能得到有效缓解、故新型城镇化和农业转移人口市民化进程严重受阻的背景下，2015年11月26日，李克强总理签署国务院令，公布《居住证暂行条例(草案)》(下称“条例”)，规定在全国推行居住证制度，并于2016年1月1日起施行。条例要求，各地积极创造条件，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平，打通居住证持有人通过积分等方式落户的通道。 在中国，有城镇户口的人称为“居民”。在某地逗留但没有该地户籍的人被称为“外来人口”或“流动人口”，哪怕他们在现居住地居留了很长时间，即所谓的“流动人口”并不流动，居住证就是面向这类人群的。居住证制度是一个中国土生土长的概念，主要是借鉴西方绿卡制度创立的、规范城市流动人口的制度，旨在解决流动人口的管理难题，也为保障流动人口福利和权利提供依据①。换言之，它是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。其出发点在于，一是寓管理于服务中，突出政府相关部门的服务职能；二是为流动人口的市民化待遇提供制度框架，使其“当下的权益不打折，未来的权益有预期”。 《条例》颁布以来，政府、学界、社会和相关人群的关注和重视持续不减。那么，它为流动人口提供哪些超越以往的福利和服务?与户籍制度改革之间存在怎样的关联、是否可替代户籍制度改革?从户籍改革和新型城镇化视角而言，居住证制度还存在哪些根本性的局限?本文将从以下三个方面回应这些问题：一是分析条例的出台背景，二是介绍条例的主要内容及其意义，三是阐解条例的局限性和不彻底性。希望本文的分析可为未来户籍改革、新型城镇化和农业转移人口市民化的顺利推进提供一定的参考借鉴。 一、居住证暂行条例出台的背景：从暂住证到居住证的流变 1.管控人口流动的暂住证制度 1980年代初期，东南沿海地区、特别是改革开放的桥头堡开始吸纳大量流动人口。来自于内地的外来人口成为沿海城市建设的生力军，给流入地带来了巨大的人口红利。与此同时，因政府对外来人口的总量底数不清，现状不明，也缺乏现存且有效的管理经验、手段和能力，故城市管理和服务工作面临极大挑战。在较长时间里，外来人口一直未进入政府的管理范畴，游离于政府管理的视野之外，由此造成警情不断，市民缺乏安全感。数据显示，1980年代早期，在深圳市的刑事案件中，涉案者九成为外来人口。 此情此景中，作为一种创新式的管控抓手，1984年，暂住证在外来人口聚集的深圳应运而生。1985年，暂住证制度逐渐在全国推广。公安部要求，拟在城镇暂住时间超过3个月(后改为3天)的16周岁以上人口，都必须申领暂住证。显而易见，该证件是这一特定历史时期和一定社会环境的产物。从某种意义上讲，它是移民文化的一个标志性符号。在深圳市“中国打工文化艺术博物馆”中，暂住证是其第一件展品。 暂住证是一项基于收容遣送办法等带有强制性质的管理措施，旨在服务于公安机关对外来人口户籍管理与公共秩序管理的需要，加强对流动人口的治安管理，也为劳动力自由流动设置了门槛，具有浓厚的刚性控制色彩。同时，因在实践中对外来人口存在明显身份歧视、乱收费、乱罚款、粗暴查证等现象，造成了很多负面影响②。2003年3月17日在广州发生的、具有标志性的孙志刚事件，充分暴露了暂住证管理制度的多种弊端，被视为“外来打工者永远的痛”。 孙志刚事件后，《行政许可法》出台，暂住证的强制性质失去了法律依托。于是，少数城市先后取消暂住证，或对其进行改革。2008年8月，深圳正式推行居住证制度，该市实施了近20年的暂住证制度正式退出历史舞台。 2.流动人口总量的持续高位对流入地管理创新提出更高诉求 随着改革进程的不断加快，城乡之间、地区之间、城市之间流动人口的数量持续增长。第六次全国人口普查资料显示，2010年，我国流动人口总量高达2.21亿人，占全国总人口的16％，其中，跨县(市、区)居住半年以上的人口超过1.7亿；2015年，流动人口进一步升至2.53亿人，约占总人口的18％，即在每6个中国人中，约有1个是流动人口。在总量持续高位运行的同时，流动人口内部也在经历着世代轮替，1950年代和1960年代出生的老一辈人逐渐减少，而1980年代、1990年代出生的新一辈人日渐成为流动人口的主力军；同时，家庭式流动和长期居住趋势越发明显，融入城市生活的诉求也越发强烈。 2010年人口普查数据显示，流动人口主要来自农村，也约有四分之一流动人口来自其他(中小)城镇。正如先贤哲人亚里士多德所言：人们进入城市是为了生活，人们留在城市，是为了更好的生活。因此，不管他们来自哪里，也无论年轻年长，流动人口都在追逐类似的梦想，拥有类似的期待。在把梦想安放在流入城市的同时，他们也为流入地社会的发展作出了巨大贡献，他们是近年中国经济快速增长的重要推动力量，是未来中国经济可持续发展的重要支撑，也是连接农村和城市以及东部、中部和西部地区的纽带。
