中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2017)04-0133-13 最高人民法院(以下简称：最高院)指导性案例5号“鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”(以下简称：鲁潍案)发布之后，受到了学界的普遍关注。这一方面是由于该案反映出的上下位法关系和行政诉讼中对规章的有限审查权等重要法律问题，另一方面也是由于该案中体现的司法对于破除盐业行政垄断体制的助推作用。①鲁潍案发布迄今已有近五年的时间，在此期间，鲁潍案究竟取得了怎样的指导司法适用效果，其对于破除地方盐业垄断起到了多大的助推作用，其在实施中出现了哪些新问题，均值得进一步考察。笔者通过考察鲁潍案发布后各地法院对工业盐管理领域行政案件的审判情况，发现鲁潍案对司法判决的影响事实上呈现出多种形态，并不完全符合案例指导制度的预期；与此同时，行政机关也针对鲁潍案作出了相应的对策，这种对策反过来作用于行政诉讼之中，最终形成了相当复杂的局面，对鲁潍案指导司法适用提出了新的挑战。这种复杂的局面究竟如何表现，其成因又是什么，笔者于本文中将根据鲁潍案后续案件的审理情况，以及盐业行政主管部门的行动情况，来进行综合分析。 一、鲁潍案与地方立法中的盐业垄断 鲁潍案所涉及的，主要是地方政府规章与地方性法规限制工业盐运输与经营活动，对其设定行政处罚的问题。尽管国务院《盐业管理条例》并未设置工业盐准运证制度，也未对批发工业盐的经营行为设定行政处罚，但地方上对这些活动进行限制并设定处罚已经成为普遍现象。鲁潍案发布之时(即2012年4月9日)，在可以查找到相关规定的29个省、自治区、直辖市中，提供处罚依据的地方政府规章有12部，地方性法规有17部。在这12部地方政府规章中，有4部对工业盐运输行为设定了行政处罚，6部对工业盐经营行为设定了行政处罚；在这17部地方性法规中，两种处罚对应的法规数量分别是12部和14部。而在鲁潍案发布之后，可以肯定的是，其对于司法、地方立法以及盐业执法环境都产生了比较直接的影响。 在司法方面，根据北京大学法制信息中心、北大法律信息网指导性案例研究组在《最高人民法院指导性案例司法应用年度报告2015》中的统计，鲁潍案在2014年、2015年中分别被司法审判援引应用6次和9次，是行政法指导性案例在同时段中应用次数最多的一个。②一些案件审判结果在鲁潍案发布前后发生明显变化，例如“温州浙鲁盐业进出口有限公司与乐清市盐务管理局处罚/行政强制上诉案”在一审法院判决原告败诉的情况下，二审法院以几乎与鲁潍案相同的理由推翻一审判决，“很难说没有受到鲁潍案的影响”。③ 在地方立法方面，鲁潍案发布之后，浙江、天津、辽宁、云南、河北等省市先后修改了本省本市的规定，删除了其中对于工业盐运输或经营的行政处罚规定。其中《浙江省盐业管理条例》与《天津市盐业管理条例》的修改明显体现出与鲁潍案之间的紧密联系，在这两地的地方人大会议关于修法的相关说明或其他官方文件中，均承认了鲁潍案对修法行为的影响。④ 盐业行政主管部门的执法策略也发生了相应变化。例如江苏省滨海县的盐务管理局工作人员就曾总结道，在盐业行政违法案件执法中只能将某些行为定性为“私购或私销”，而不能定性为“私运”，因为“如果定性不准或用词不准，那对其案件的查处性质就会改变，一旦涉及私运，就与工业盐准运方面有关联，就会陷入被动，很难查处下去”。⑤ 从上述事实来看，可以初步认为鲁潍案对于盐业垄断的破除发挥了一定的作用。不过，鲁潍案的指导司法适用也面临着相当多的问题。和许多指导性案例一样，鲁潍案同样存在援引率低的情况，尽管多次被当事人提及，但极少有法院在判决理由中直接援引鲁潍案。⑥同时，鲁潍案本身是一起涉及地方政府规章的案件，而正如上述统计显示，实践中大多数关于工业盐运输或经营的行政处罚条款规定于地方性法规之中，在这种情况下，鲁潍案的适用情况如何，其对于破除这些地区的盐业垄断起到了多大的推动作用，需要更加深入的考察。 二、鲁潍案后的案件审判情况 为了考察鲁潍案发布后，工业盐运输、经营行政处罚案件的审理情况，以及鲁潍案在其中发挥的作用，有必要对这些案件进行收集和整理。在“北大法宝”司法案例库中，⑦可以搜索到32起相关案件的判决书，这些案件满足以下条件：(1)诉讼标的是盐业行政主管部门行政处罚的合法性；(2)涉诉的行政处罚是因行政相对人运输或经营工业盐的行为引起；(3)案件中提及了对相关规定合法性的质疑；(4)法院作出了实体判决。这32起案件的基本情况如表1所示。
可以看到，在上述32起案件中，有3起指向工业盐运输行为，其中1起涉及地方政府规章，2起涉及地方性法规；有29起指向工业盐经营行为，其中3起涉及地方政府规章，26起涉及地方性法规。⑨行政相对人胜诉率的变化也许彰显了某些趋势。在这32起案件中，有15起案件最终以涉诉行政处罚被撤销或确认违法告终。这与鲁潍案发布前的情况形成了鲜明对比。在鲁潍案发布前的11起行政处罚案件中，⑩仅有“浏阳市友茂盐化贸易有限公司诉湖南省沅陵县盐务管理局案”中的行政相对人获得胜诉。(11)不过单纯的诉讼结果并不能完全说明问题，法院判决盐业行政主管部门败诉的理由可以有很多种，鲁潍案是否在其中发挥了影响，关键在于法院判决中体现的思路与鲁潍案的裁判思路是否吻合。
