有关政府信息公开申请的主体是否应当受到限制的问题，从《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)起草阶段开始，就一直存在争议。到目前为止，认为申请主体不应当受到限制、或者仅应就其国籍或居民身份进行核实的观点仍然占据主流。持此论者的主要依据是认为政府信息公开制度实际上是对公民的知情权赋权，赋权的对象不应限于某些特定个体，而是面向所有人。反对者则从行政机关的实际工作需要出发，认为不限制申请主体会导致权利滥用，浪费行政资源。本文支持申请主体不受限制的观点，同时针对实践中申请专业户、反复申请等可能导致权利滥用和行政资源浪费的问题进行分析，进而提出在不限制申请主体资格的情况下，通过经济方法适当限制申请人行为的建议。 以下分析将从四方面展开：第一部分分析限制申请主体资格观点的提出与实践困境。第二部分从《条例》制定前后形成的有关政府信息公开理论背景和政策背景出发，说明信息公开申请主体不宜设限的原因。第三部分通过比较的方法，具体分析其他国家如何解决滋扰性申请问题。最后，文章将针对我国的政府信息公开制度的具体规定和实践，提出阻遏滋扰性信息公开申请的具体建议和安排。 一、行政机关为什么要求限制信息公开申请主体 限制信息公开申请主体的提议主要来自实践部门。①自2002年以来，各地陆续推出政府信息公开规定，为政府信息公开立法提供了有益的经验。2007年国务院通过了《条例》，为政府信息公开工作提供了法律依据，同时也对政府信息公开提出了原则性和具体的要求。在这些早期开始制定并实施信息公开规定的地区，都或多或少地出现了所谓的“政府信息公开专业户”、“聚众申请政府信息公开”或“申请公开历史性政府信息”的情况。这些情况在2007年《条例》通过并于2008年全面实施之后，开始在全国各地出现。 以上海为例。上海市于2004年5月1日颁布实施《政府信息公开规定》之后，马上就引发了行政诉讼。被称为“上海市政府信息公开第一案”的2004年“董铭诉上海市徐汇区房管局”案就涉及申请人是否有权申请20世纪50年代形成、目前已经转为档案的房屋产权信息。案件经过两审之后都被驳回了，但是两审法院驳回的理由并不一致。徐汇区房管局以《档案法》及其相关规定为依据，拒绝提供信息。但是在二审判决中，法院否定了一审判决的意见，认为房管局之所以未能提供相关信息，是因为相关信息并不存在。换言之，一审法院的判决认为申请人(不是房屋登记主体)不具有申请资格。二审法院则强调，行政机关因信息不存在而决定不予公开是合法的，这不是因为申请人不具备资格，而是由于行政机关不可能提供相关信息的问题。②与此同时，上海也出现了“申请专业户”，并引发了“滥用信息公开申请”的担心。例如，上海市某区2004年至2007年受理的44件复议案件中，30起由一人申请引发，6起由某居民小区引发，另有3起由另一当事人提起。③ 类似的情况在2008年之后全国各地都有所反映，并开始出现信息公开申请专业户、集体性申请、信息公开专业律师和支持信息公开的非政府组织等。北京市作为首善之区，是高校、教育机构以及媒体比较关注的地区，2008年开始实施政府信息公开条例之后，先后出现多起引发广泛报道和讨论的案件。其中包括北京市机场高速公路收费申请、“三公信息”④申请等申请人在申请后立即与媒体联系进行跟进报道并引发普遍关注的案件。也出现了严义明⑤、袁裕来⑥、程海等因政府信息公开申请或介入政府信息公开案件而广为人知的律师或专业人士。 与此同时，各地的规划、房管、城管和建设部门均成为信息公开申请的主要领域，⑦从而又引发了非定密敏感信息是否应当限制公开或者是否应当通过限制信息公开申请主体限制信息公开范围的讨论。⑧上述信息有的涉及城市规划与建设许可，有的涉及拆迁补偿和安置，由于这些信息处于公域与私域之间，又往往涉及第三人，所以行政机关无论出于自身利益还是担心造成侵权，都对信息公开持谨慎态度，并进而导致认为此类信息公开申请应当限于特定申请人的观点。 对于上述现象，行政机关、复议机关和法院的处理不尽一致。从《条例》本身的规定来看，并没有对申请主体做出限制。但是2008年国务院办公厅的一份文件针对反复提出政府信息公开申请以及申请人申请公开与本人“生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息”做出了专门规定。根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》(2008年4月29日国办发[2008]36号文，以下简称国办36号文)： (十三)对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。 (十四)行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。 由上可见，国办36号文所确定的滋扰性申请主要包括反复申请和缺乏适当目的的申请。虽然许多滋扰性申请表现为反复的无谓申请，一些行政机关也倾向于认为国办36号文为限制信息公开申请主体提供了依据，但是在实践中和法理上对申请主体进行限制仍然存在某些不可回避的障碍。第一，从内容来看，国办36号文第十三和十四条实际上不是对信息公开申请主体进行限制。虽然行政机关可以拒绝对反复申请者或者被认定为无特殊需要者公开相关信息，但是上述条款没有对申请人的范围作出界定，也没有禁止某一类申请人。第二，即使认为上述规定为对申请人的范围作出了限制，在实践中，上述条款并不能真正起到阻遏权利滥用的作用：同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的情况其实并不多见，更多的是同一申请人向同一或不同机关提出不同的信息公开申请。就特殊需要要求而言，即使行政机关可以要求申请人提供“特殊需求”说明，也无从判断某一申请是否属于“特殊需求”。例如，高校的教师或学生申请政府信息公开是否可以视为“教学研究需要”?又或者，申请人自称监督政府、实现知情权等是否可以视为特殊需要?鉴于“特殊需要”实际上很难认定，实践中行政机关很少以此为由拒绝申请。最后，从法理上看，国办36号文的法律属性不明。一般行政机关认为该规定具有权威性；但该规定既不属于行政法规，也不属于行政规章，其法律效力具有不确定性。如果真的发生法律争议，无论行政机关、法院都无法直接以之作为法律依据，反而有可能成为申请人(行政复议申请人或行政诉讼原告)攻击的对象。
