一、合署办公 2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(本文简称“《方案》”)，《方案》强调：“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”12月25日，十二届全国人大常委会二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(本文简称“《决定》”)，《决定》对试点工作进行了具体部署，并再次强调：“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革。”《方案》和《决定》成为指导监察体制改革的规范性文件。 对于此次监察制度改革，学界已经做了诸多富有启发性的探讨，讨论了监察体制改革的前因后果以及可能涉及到的宪制基础及其正当性问题，为监察制度改革提供了理论解说和制度构想。①本文将在此基础上，关注此次改革中的一个惯常但却又非常重要的问题，即《方案》中所强调的“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，②也就是通常所说的“一套人马两块牌子”或“一个机构两块牌子”。毫无疑问，这是对现行的党的纪律检查委员会和行政系统的监察机关合署办公的承继，③但由于此次监察体制改革在国家层面上涉及到“八二宪法”体制的变革，因此合署办公具有重大的宪制意义，昭示着“八二宪法”体制的重塑。 在中国的政法体制中，一套人马两块牌子甚至三块牌子并不少见，某种意义上讲，这已经成为制度惯例。这种情况可能发生在行政系统内部，如国家国防科工局、国家航天局、国家原子能机构合署办公，一套人马三块牌子；也可能发生在行政机关与非政府组织之间，如国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会合署办公；还有一种最重要也是最特殊的是党政(国)机关合署办公，最典型的是中华人民共和国中央军事委员会和中国共产党中央军事委员会合署办公，又如国务院新闻办公室与中央对外宣传办公室、国务院台湾事务办公室与中央台湾工作办公室、国家档案局与中央档案馆合署办公。④党政(国)机关的合署办公源于中国特殊的政党制度与国家体制，一方面要坚持党在政治上、思想上、组织上的领导，另一方面又坚持人民当家做主。这样一种辩证统一关系催生出中国特色的政法体制，党的机构与国家机构既相互关联又有所分别，并在宪法中得以体现，这是探讨监察体制改革和监察委员会设立的宪制基础，而这一宪制基础也必将被监察体制改革重新塑造。 合署办公不是简单在物理空间上的“合署”，还涉及到人事、组织、机制上的“合署”，“一套人马”其意在此。合署办公也不意味着合并，但凡合署办公，双方或三方一定有不同的性质或分属不同的组织或权力体系，没法完全合并，只能“合署”，“两块牌子”其意在此。因此合署办公的主体就同时兼具两种属性。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，意味着既要遵循党规又要遵循国法，依规治党与依法治国同时并举。 本文认为，监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，必然触及“八二宪法”体制的重大变革。“八二宪法”体制的核心是“党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一”，这是监察委员会设立的宪制基础，而监察委员会的监察权则来源于人民的赋权，监察委员会的设立不仅使人民的监督权得以集中统一机制化，而且可能昭示着“八二宪法”体制的结构性变革，使得作为政治原则的“党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一”开始走向法权结构化。 二、“八二宪法”体制 在讨论监察委员会的设立可能导致“八二宪法”体制重塑之前，有必要先讨论一下“八二宪法”体制。二十世纪中国革命的重大遗产是中国共产党领导中国人民建立了中华人民共和国，从而形成中国共产党与中国人民、中国共产党与中华人民共和国之间非常特殊的政治关系。对于这种特殊的政治关系，除了一套非常复杂的政治话语之外，在宪法文本或者说宪制结构上也得到了部分体现，无论“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”，抑或“八二宪法”，核心议题是将这种政治关系进行某种程度的法律化表达，赋予此种政治关系一种宪制结构，中国宪法史的核心议题正在于此。本文将讨论此种政治关系在“八二宪法”中所呈现出来的宪制结构，主要体现在宪法序言和正文的前三条中。这种宪制结构在主权的层面上有三个重要的维度：第一，宪法序言中所宣告的“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，这是人民主权原则的中国式表述，通常简化表述为“人民当家作主”；第二，宪法序言中所宣告的“中国共产党领导中国各族人民……”和“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”，这是二十世纪中国革命的历史遗产，通常简化表述为“党的领导”。此外，宪法序言还规定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商”，其基础是爱国统一战线，其组织形式是中国人民政治协商会议。由于新中国特殊的建国历程，统一战线与政治协商实际上是前两个维度派生出来的，爱国统一战线扎根于人民之中，而中国人民政治协商会议曾经是新中国的制宪会议，现在是中国共产党领导的多党合作和政治协商的组织形式，爱国统一战线与中国人民政治协商会议介于党的领导与人民当家做主之间。因此这一宪制结构通常被称为人民当家做主与党的领导的辩证统一。⑤但是，由于1999年宪法修正案将依法治国原则写入宪法，这一宪制结构增加了第三个维度，2002年“八二宪法”颁行二十周年之际，胡锦涛主席明确提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”⑥这一提法目前已经固定下来，成为标准提法。人民当家做主体现了民主原则，依法治国体现了法治原则，而党的领导是中国革命的特殊遗产，因此，“八二宪法”体制可以表述为党的领导、人民当家做主与依法治国的辩证统一。⑦
