有智者云：“善治国者，治官；不善治国者，治民。”遏制国家公职人员的腐败，乃政权稳固、社会进步的必要条件，建立反腐败的长效机制，一直是许多人关心的问题。新国家监察体制的创设是建立反腐败长效机制的努力的一部分。 如同近年来反贪腐行动一样，我国监察体制最新改革可谓雷厉风行。此项改革，力度之大、方式之迅捷果断，令人始料未及。改革之内容，亦意义重大。不过，新监察机构应当如何组建和运作，尚缺乏具体的规范和经验。对于新监察制度的学术研究，亦嫌滞后，与该制度之重要性与实践之迫切性很不相称。就当前试点工作的制度安排看，新监察机构之性质定位、权力属性和监察权行使的程序设计，皆存在深入探讨的必要，其中涉及我国权力体系的科学化以及监察权行使的程序正当性，尤其值得关注。 一 纪检监察权力运作的优势及其法治化难题 以“廉政风暴”描述近年来我国强势反贪腐行动颇为贴切，在这场持续延烧的反贪腐行动中，中国共产党的纪律检查委员会(以下简称“纪委”)扮演着主导角色。作为党的纪律检查机关，在中央的支持和推动下，宛如猛虎出柙，取得一个又一个案件的突破，以前难以撼动的高层级贪腐官员纷纷落马，一桩又一桩惊心动魄的贪腐大案得以曝光，纪委释放出来的巨大能量，令国人刮目相看。 (一)纪检监察权力运作的优势 纪律检查委员会在反贪腐中具有如此大的能量，形成反腐败的高压态势，有以下几个原因。 一是纪委掀起廉政风暴，有中央强有力的支持。从党的权力结构上看，高度统一的领导体制形成有力的上命下从关系，全党服从中央一直是中国共产党的基本纪律要求，中央反腐败的决心加大，对于纪委来说，无疑提供了强大的动力。近些年来以“八项规定”为标志的纪律整顿显现成效，中央政令的贯彻改变了疲软状态。此可谓纪委在反贪腐中发挥威力之组织上的条件。 二是纪委作为党的机构，有身份上的优势。中国共产党作为执政党，其意志具有无上的权威地位，一旦反腐败动了真格，没有什么阻碍力量不可克服。超强的领导地位和严格的纪律约束，为纪委在反贪腐中提供了威力。 三是纪委在调查贪腐案件中不仅调查违纪问题，也调查违法问题，能够运用调查权将党员干部的贪腐一查到底，直到水落石出，然后分别情况作出处理。形成纪委先期查办，条件成熟了，交由检察机关按照刑事诉讼程序进行司法转化，形成接力式办案模式。 四是纪委行使调查及有关权力，没有来自刑事诉讼程序的限制，较为灵活，使纪委在反腐败过程中没有多少羁绊，这也是纪委在查办案件时比人民检察院更为有力、也更能够取得成效的原因。1997年以后，人民检察院苦于刑事诉讼法对于传唤、拘传时间不得超过12小时的限制，与纪律检查部门联合办案，这种借助纪委办案方式缓解自身办案压力的做法，折射出纪委在办理案件时权力行使的空间大于人民检察院的特点。 五是纪委可以调动其他力量作为自己的助力。纪委与行政监察机构协同办案，一体化早已存在，此所谓“一套人马，两块招牌”，因此党政案件都可以一同办理。在反腐败过程中，纪委抽调一部分检察机关的侦查人员协助其办案，具体承担询问、讯问、搜查、扣押等查证任务。纪委作为党的机构，调动其他政府力量，也有相当便利，与之相比，检察机关显然不具有这样的优势地位。 正是基于上述优势，纪委成为近年来反贪腐行动中的主导机构，取得一个又一个重大突破，反贪腐战绩惊人。 (二)纪检监察权力运作的法治化转型 不过，纪委近年来查处贪腐案件，一直存在法治化方面的困惑和难题，主要体现为以下数端。 其一，如何厘清党的纪律检查权力(属于党权范畴)与国家专门机关的权力(属于国权范畴)的界限。纪委本为党内违纪纠察处理机构，权力指向本党党员，属于党的权力范畴。监察机关指向公务员违反行政职权规范滥用权力、懈怠渎职等行为，受行政监察法规制，属于行政权范畴。人民检察院对于国家机关工作人员或者国家工作人员贪污受贿、渎职侵权的行为行使刑事立案权和刑事侦查权，属于司法权范畴(在我国，人民检察院与人民法院并称“司法机关”)。行政监察权与刑事司法权都属于国家权力或曰广义的政府权力。在我国，中国共产党为执政党，国家公职人员中绝大多数都是党员，党员违纪与有党员身份的国家公职人员违法行为存在并存现象，在调查违纪中难免涉及违法问题。依法理言之，纪律检查机关有权查处的应是违反党的纪律的案件，涉及违法案件，应移送司法机关调查(侦查)处理。但是，近些年来，纪委对于违纪违法案件一并调查，形成党的权力与国家的权力一并行使的现象，这一做法是否符合宪法值得讨论。 其二，“双规”措施长时间剥夺被调查人的人身自由，是否符合宪法关于人身自由的保障规定，存在疑问。“双规”的字面意思是在规定时间、规定地点说明情况、讲清问题。实际上“双规”措施的适用对象在较长时间内被完全剥夺人身自由，直到调查事项得到查明、证据得到收集以及赃款赃物得到起获、扣押。这种完全剥夺人身自由的强制手段，与宪法允诺的保障人身自由权存在矛盾。我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”党的组织能否以调查对象身份的特殊性(党员)为理由，不受宪法关于剥夺人身自由的程序性限制之约束，是值得探讨的重大问题。“双规”的合宪性问题，一直存在疑问，也是相关制度改革不容回避的问题。行政监察机关的“两指”，虽有《行政监察法》的正式授权，但是就立法正当性言之，行政机关有权不经司法机关决定或者批准而长时间剥夺被调查对象的人身自由，其合宪性也不无疑问。
