一、问题的提出 在大众化高等教育时代，政府为具有准公共品性质的高等教育提供一定比例的资金支持是世界各国普遍的做法。政府对公立高等院校进行的直接拨款维护其运行与发展，是公立高校主要的经费来源之一。如何分配政府对高校的拨款既是敏感的政策问题和教育研究的对象，也常常是公众高度关注和争论的社会热点问题。我国政府从1980年代起对高校的拨款机制进行了多次改革尝试，高校拨款模式先后经历了“基数+发展”、“综合定额+专项补助”、“基本支出+项目支出”的演变，从1990年代起开始了对重点高校的专项拨款，且专项资金投入力度不断强化(马陆庭，2006；丁小浩等，2008)。在“政府依赖”的高等教育系统中，政府对学校之间财政投入的差距，比如因学校层次和类型(教学型、教学科研型、研究型)差异导致各高校生均经费的差距，往往被视为不公平的高等教育财政政策(王蓉，2016)。而在美国等市场导向的高等教育系统中，人们“不将院校主要因研究功能差异而导致的公共财政投入差异与院校因教学质量差异而导致的学生阶层差异联系起来”的原因被归结为“教学与科研的分化”(王蓉，2016)，认为以拨款公式为依据的高等教育拨款体现了公平，而以项目为依据的高校科研拨款体现了效率(马陆庭，2006)。 然而，在倡导教学与科研相结合的现代大学理念得到普遍认同的今天，教学与科研等高校的基本功能虽然可以区分，但在实际运行过程中却可能无法截然分开。如果事实如此，这无疑给政府向高校“公平地”拨款增加了困难(Lingenfelter，2006)。那么在教学与科研相对分化的美国，高等教育系统中政府对高校依据公式分配的教学与一般运行经费(主要包括与教学、行政管理和校园维持相关的经费)的常规拨款，是否也会因学校类型与科研质量等非教学因素的不同而有所不同? 我国学者曾对美国等发达国家的高校拨款公式(官风华，1995；李文利、魏新，1997；王建慧、沈红，2014)进行了描述，高校拨款公式以高校成本结构分析为依据，在校生数、专业类型、学历层次、教员人数、学校管理、校园维持等各投入要素为主要的拨款因素。在最近的拨款公式变革中，美国一些州转向以产出为导向的拨款(王建慧、沈红，2014)。公式中引入了与教学相关的高校表现(如：学生学业成就、进步幅度、各种资格考试通过率和学位授予数等)。鉴于拨款公式的复杂性，实际拨款的结果是否也受非教学和一般运行因素(如高校类型和办学质量)的影响，以往研究很少有系统的实证分析。 因此，本文聚焦于应“公平分配”的教学与一般运行拨款，检验其在校际间的差异及影响因素。此研究之所以选取美国加利福尼亚州的公立高校作为研究对象，一方面是因为加州拥有美国最大最好的公立高等教育系统①，更重要的是加州政府在美国以对公立教育的担当著称，是最早开始探索公式拨款的州政府之一，对于拨款变革的态度和做法比较理性。因此，对加州政府的公立高校拨款机制的研究有助于为我国高校拨款提供有益的借鉴。 二、概念框架 尽管在美国公立高校的经费收入结构中，政府拨款所占比例越来越小，呈现出了所谓的“事实上的私有化趋势”(Lyall and Sell，2006)。但过去十几年以来，政府对高校拨款的绝对数额仍然在增长(Heller，2006)，美国公立高校的主要经费来源之一依然是来自各级政府的拨款。美国是联邦制国家，财政采用地方分权体制，各州政府承担高等教育拨款的主要责任，负担公立高校的教学与一般运行拨款，联邦政府则根据国家需要以项目的形式资助高校的科研，也通过各种学生资助项目对高等教育进行间接拨款(Lyall and Sell，2006)。 学者们针对州政府对高等教育拨款水平的影响因素做过大量研究。首先，经济因素是以往研究关注的主要因素，比如包括人均收入、税收、财政支出、经济周期、失业率等在内的宏观经济状况(Lowry，2001；Kane，Orszag and Gunter，2003；Strathman，1994)，这些因素强调了州政府对高等教育进行拨款的资金可行性。其次，人口结构与流动影响了居民对高等教育的需求以及州通过投资高等教育能够获得的潜在收益，从而对州政府的高等教育拨款产生影响(Layzell and Lyddon，1990；Toutkoushian，1998；Lowry，2001)。再次，政治与历史因素也影响州政府对高等教育的拨款。比如，不同政党和不同利益集团的不同公共政策取向，也会影响州政府的高等教育拨款(Tandberg，2010)。历史因素指不同州对高等教育具有长期形成的不同价值观，传统上对高等教育实行了不同的管理模式等等。比如，传统上以私立高等教育为主的州在拨款上很难给公立高等教育更高的优先次序(Layzell and Lyddon，1990；Lowry，2001)。 各州之间因经济、人口、政治、历史等因素的不同，在政府对高等教育拨款方面具有各自的特点，以往关于州政府对高等教育拨款的研究也大多以州作为分析单位，较少关注州内部各高校在获得州政府拨款上的差异(Weerts，2008)。Weerts(2008)以美国1985-2004年能授予副学士以上学位的高等院校为研究对象，试图在控制各州经济、人口、政治、历史等宏观环境变量之后，分析州内部不同高校类型间以及个体高校间在获得州政府拨款上的差异。该研究发现，州变量对高校所获拨款的解释远大于高校变量，一定程度上解释了以往研究对州层面的宏观变量关注较多的原因。对于高校层面的变量，该研究发现仅有高校类型和高校前一年度所获得的政府拨款对当年获得的政府拨款具有统计上显著的影响，前者具体表现为社区学院的经费相对稳定，研究型大学和本硕型大学均比社区学院更容易面临政府拨款缩减；后者则说明高校获得的州政府拨款水平在一定程度上是其历史状态的延续。Weerts(2008)的研究并没有发现除上述两个高校变量外能够显著解释州内高校间获得政府拨款差异的其他高校变量。变量的遗漏和样本的选择是可能的原因，这也为本研究提供了线索——我们将对具体州的高等教育拨款进行深入研究，探索可能被遗漏的高校层面的变量。
