一、研究缘起 现代社会保障作为国家的一项制度安排，它不仅是解决民生问题的社会政策，更是关系到国家长治久安和国民基本权益的根本性制度。在这个意义上，社会保障在面对和解决社会问题之时，具有回应性和有效性的工具取向。在另一个层面上，社会保障与一国的政治、经济和社会发展密切相关，关乎于国家认同、社会公平和正义，具有全局性的战略地位和重要作用。 近年来，随着我国经济和社会的加速变化，社会保障的制度建设得到了前所未有的重视。但长期以来社会保障被理解为市场经济改革的“配套”机制，对社会保障地位和作用的判断仅停留在政策工具这个层面。目前，中国处在全面建成小康社会的关键时期，农村贫困地区开展精准扶贫，同时经济处在结构转型的深刻变革之中，经济问题社会化和经济问题政治化的趋势明显，这为社会保障从国家“小器”变为国家“重器”打开了重要的时间窗口。因此，面对中国经济和社会发展所提出的挑战，社会保障需要厘清目标和重新定位，通过自身发展的现代化，实现跨越式的发展。 二、一部社会保障发展史就是国家治理能力现代化的历史 从西方社会保障发展的历史来看，社会保障作为政策工具本质上具有回应性和有效性，但要具有全局性，还必须能回应一个国家在经济和社会所出现的重大问题，才有可能成为国家治理能力的主要组成部分。 (一)《济贫法》推动英国向工业社会转型，成为英国政治近代化的标志之一 西方社会保障发展的第一次时间窗口出现在15世纪末到16世纪初，由于工业化运动，英国大批农民被迫出卖土地，或远走他乡，或到处流浪，陷于极端悲惨的境地，大量的圈地导致了大量的流民。16世纪英国统治者被迫考虑救济贫民问题。救济贫民问题成为16世纪英国首要问题，为此，1601年英国历史上第一部专门的济贫法——《伊丽莎白济贫法》(The Elizabeth Poor Law)，又称“旧济贫法”出台。它规定以教区作为济贫的基本单位，并将贫困者划分为三类：一类是无工作能力的老弱病残者；一类是失去依靠的儿童；最后一类是有劳动能力者，对于这一类人不予救助，强制其做工自给。救济资金的来源则分为济贫税、自愿捐款以及罚款三项。将原来分散化、应急性的济贫事务转化成为政府的一项基本职能，《济贫法》成为第一部表明政府承担公民福利的正式法律。①由此，确立了社会救助在英国经济和政治发展中的托底性作用，将济贫与英国经济发展很好地协调起来，济贫由一件出于人道主义责任的善举变为了一项与经济紧密相连的重要制度安排。 之后，1834年英国又出台了《济贫法修正案》(The Poor Law Amendment Act of 1834)。新济贫法制度的经济功能从旧济贫法制度所具有的保证农业劳动力规模以促进农业经济稳定为主，变为提供大量自由流动的劳动力以适应工业经济的扩展为主，并发展成为适应和促进工业经济发展的政策工具。新济贫法制度自上而下建立了全国性济贫工作行政管理体制，通过合并教区，建立济贫院，任命地方济贫工作人员，并向首相汇报各地济贫政策的执行情况等，推行全国一致的济贫措施，使济贫管王里工作正式化、规范化。英国摸索出一套自治分权的社区型政府体系来走出转型中的困境。这样政府既能够有足够权威获取资金，又能够因地制宜地给不同群体提供救济和福利。因此，英国幸运地避开了托克维尔悖论，成为全世界第一个在没有革命的情况下实现了工业化和城市化的国家。② 总体来看，济贫法制度既与英国政治、经济与社会的变迁直接联系，更对英国政治、经济与社会变化产生了重要影响，英国政治、经济与社会变迁决定了济贫法制度性质与功能的变化，济贫法制度性质与功能的变化反过来影响了英国政治、经济与社会的发展变化。③ (二)三项社会保险法的出台缓解了德国劳资关系，促进了收入再分配和社会稳定发展 西方社会保障发展的第二次时间窗口出现在19世纪80年代初期，为了对付日益高涨的工人运动和德国社会民主党不断扩大的影响，德国首相俾斯麦(Otto von Bismarck)主持创办了一系列社会保险。俾斯麦以铁血宰相著称，为德国统一不惜动用武力。但他在国家治理中，却充分发挥出社会保障的整合性作用。德皇威廉一世在1881年11月颁布“皇帝告谕”中提出，工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济；工人保障应由工人自行管理等。这份“皇帝告谕”被称为“德国社会政策的大宪章”，奠定了德国社会保障的基础。④ 1883年医疗保险首先在德国开办，接着工伤保险(1884年)和养老保险(1889年)也相继推出。在俾斯麦看来：“一个期待着养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的人”⑤。德国三项社会保险制度的实施，直接与解决德国政治、经济发展中的重大问题相关，是德国百年经济和社会发展稳定的基石。 (三)福利国家的出现使市场运行的缺陷首次得到系统修正，为现代社会发展的一个高峰 西方社会保障发展的第三次时间窗口出现在第二次世界大战，战争残酷毁灭了英国大部分人的家园。在抵抗德国法西斯最艰难的时期，英国战时内阁委托当时伦敦经济学院(LSE)院长贝弗里奇(William Beveridge)，设计了一份未来英国建设的蓝图来激励英国人英勇奋战。1942年，《贝弗里奇报告》(Social Insurance and Allied Service)出台，该报告分析了英国社会保障制度的现状、问题，建议英国政府建立全面的社会保险制度和国民医疗保险制度，提出在战争结束后，尽早建立一个由政府向每个社会成员提供基本生活保障的构想。1948年7月4日，英国工党首相艾德礼(Clement Richard Attlee)宣布国民保险法、工业伤害法、国民补助法、国家医疗服务法生效，每个公民都享受社会保障，这标志着福利国家的建立。这是自资本主义制度诞生以来，市场运行的不足或缺陷第一次得到了系统的修正。它意味着不仅是贫苦者，所有中产阶级及以上者都被赋予享受国民福利的权利，人类文明的社会制度演化自此有了新高点。从现实上来看，福利国家与资本主义政治、经济制度紧密地契合在一起，成为现代社会发展的一个高峰。福利国家开始成为英国，乃至西方发达国家治理体系的主要框架。
