乡镇管理体制改革，是近年来我国行政体制改革①的重点。2011年，《“十二五”规划纲要》指出：“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革。”2014年，《全面深化改革决定》要求“优化政府组织结构、转变政府职能”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同年，中共中央《关于全面推进依法治国若干问题的决定》要求建立“依法行政体制”，“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，并据此“深化行政执法体制改革”，建立法治政府。“十二五”期间，全国乡镇管理体制改革进行了积极探索与实践，从乡镇权责机制重构逐渐向基层法治政府转变，改革的根本目的和重点领域均发生相应调整。从“十三五”规划部署来看，深化改革的趋势不减反增，这表明我国乡镇管理体制改革尚未充分实现优化基层行政体制的目的。乡镇是我国重要的行政层级，乡镇的变化情况对于乡镇改革十分重要。因此，有必要分析“十二五”期间我国乡镇管理体制改革的现状，指出现阶段存在的主要问题，提出进一步优化乡镇改革的思路。 一 “十二五”期间我国乡镇管理体制改革的成就 乡镇管理体制改革是“十二五”规划期间的重要举措。从各地实践来看，全面推进乡镇管理体制改革，理顺市、县、乡基层政府之间的权责关系，清晰定位乡、镇或街的主体功能，有利于促进新型城镇化发展。 (一)乡镇管理体制改革基本形成共识 “十二五”期间，中央和地方颁布的乡镇体制改革规范性文件共322件，与2010年之前的91件相比，有较大涨幅②。期间，2011年全国人大十一届四次会议批准了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国家发展和改革委员会《关于印发全国农村经济发展“十二五”规划的通知》、《中原经济区规划(2012-2020年)》、中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面推进依法治国若干问题的决定》、国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》等中央文件相继出台，对基层行政体制改革作出统筹安排，指明乡镇改革的发展方向；同时，清楚地划分了各级政府之间的事权范围，将面向基层且由地方管理更方便的社会经济管理权限一律下放至基层。在地方上，有《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》对“行政管理职权”进行定义，明确广东省范围内的乡镇授权范围，并规定事权调整主体、事权划分、事权执行和监督等内容，以规章形式规范乡镇体制改革，较为符合乡镇改革区域特性。 政策文件的相互呼应反映出，中央和地方对乡镇管理体制改革已经形成基本共识。其一，乡镇是创新社会管理机制和加快城镇化进程的基本载体，不但应当保留相当数量的乡镇或街道办事处，还应赋予与其社会经济发展水平相匹配的行政管理权限。其二，促进中央和地方各级事权制度化与法律化是改善乡镇法治化现状的基本手段，进而优化基层行政组织和提高基层治理能力。其三，各政策文件是推动乡镇管理体制改革的关键手段，中共中央、国务院及部委的“红头文件”进行全国范围内的改革部署，省级党委、政府详细规划与严格监督域内乡镇管理体制改革，各基层政府负责改革的推行。 (二)普遍推行乡镇管理体制改革 据笔者整理的资料，2010年以前，浙江、安徽、山东、广东、四川、河北等少数省份开始推行“扩权强镇”或“简政强镇”改革，以浙江、安徽、广东三省较为突出。“十二五”期间，继扬州、无锡、苏州之后，江苏先后对淮安、南通、徐州、南京等市县展开扩权强镇改革试点；山东、四川和陕西此前仅分别在济南、青岛，泸州、自贡以及铜川推行扩权强镇试点工作，但自2011年起山东省试验区扩至烟台、德州、滨州、聊城、日照、潍坊、威海、东营，四川省则增加南充、达州、甘孜、广安、攀枝花、德阳、遂宁、眉山、乐山等市县，安康、咸阳、汉中、商洛、宝鸡、渭南也加入陕西省试点名单。中部地区新增试点省份包括湖北、湖南、江西、山西，西部地区增加云南、贵州、广西和西藏，吉林和黑龙江则率先在东北地区开始扩权强镇改革。截止到2015年，新增13个省，目前已有24个省份开展试点工作，表明新一轮乡镇体制改革迅速在全国范围内铺展开来。 其中，“扩权强镇”改革和“简政强镇”事权改革是典型的改革模式，各地区根据自身情况纷纷进行效仿。 浙江省“扩权强镇”改革的核心在于培育“中心镇”。2010年，浙江省先后发布《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》(浙委办[2010]115号)和《关于开展小城市培育试点的通知》(浙政办发[2010]162号)，决定在义乌市佛堂镇等27个镇开展小城市培育试点，在保留镇行政级别的同时，赋予县级经济社会管理权限。首先，科学编制和严格实施城镇规划，按照城市发展的标准，确定中心镇的功能、定位和辐射范围。比如浙江杭州市在每个县确定1-2个中心镇，发展户籍人口3万人以上或常住人口4万人以上，镇域辐射5平方公里以上③。其次，赋予试点镇必需的经济社会管理权限，采用依法委托、交办、延伸机构或开展相对集中处罚权等形式，下放包括经济类核准和备案权、市政设施和社会治安等社会管理权和行政执法权④。
