作为一种新兴的柔性行政方式，行政约谈最大的优点在于其灵活性和多样性，能够弥补法律调整滞后或疏漏的不足，推动行政执法方式和行政治理模式的深层次变革。行政约谈在政府治理过程中的大量运用并没有引起学界对该问题持续、系统、深入的研究，到目前为止，学界对行政约谈的研究呈现出分散化、表面化和局部化倾向。关于行政约谈的法律属性、立法策略、实施标准、效力机制、公法救济等都缺乏行政法学理论和行政法律规范的有力支撑，理论界和实务界现有的研究和讨论也难以达成广泛共识。因此，以实质法治和良法善治为目标，对行政约谈进行法治化建构必不可少。其中，行政约谈的实效性是检验约谈治理效果的关键，也是对约谈法治化目标的终极拷问。 一、行政约谈的实效性难题 在全面推进依法治国的时代背景下，约谈已经成为一种重要的治理手段，并开始突破形式层面的象征意义，实现实体上行为层面的功能追求。学界目前关于行政约谈的研究成果主要散落在各个政府职能部门和专业领域①，通过对约谈实践的观察不难发现，行政约谈的现实效果和社会反响都十分积极，行政主体和相对人在约谈行为中避免了对立和冲突，不仅有利于实现行政监管目标，提高行政效率，而且可以最大程度上获得相对人的认可和配合，从而减少监管成本②。鉴于行政约谈的现实功效，学者纷纷用“实现力”概念取代“强制力”概念③，并指出，约谈对象都是理性的经济人，他们会审慎考虑约谈机关在监管领域长期执法而形成的传统权威，惧怕拒绝约谈而导致的日后更严厉的监管措施，同时也寄希望于通过约谈获得市场经营管理所亟需的监管信息和后续指导。约谈行为背后的隐性效力固然强大，但我们仍然无法把全部治理目标的实现寄望于行政约谈，因为约谈效力的不稳定性随处可见。 首先，存在拒绝约谈的可能性。虽然行政约谈是由约谈机关在综合评估的基础上尝试启动，但约谈机关发出的约谈通知并不是行政命令，不具有法律强制力，潜在的约谈对象完全可以拒绝行政机关发出的约谈邀请。以合同法律关系类比，约谈通知相当于要约，而潜在约谈对象“同意参加约谈”的意思表示相当于承诺，只有潜在的约谈对象作出了这样的表意行为，约谈行为才能正式启动。因此，一旦行政约谈不能获得相对人的认可，那就可能造成约谈机关频频尝试启动约谈而无果的尴尬局面，行政机关的执法意图和监管意志无法正常传递给行政相对人，行政约谈的效力在启动环节就面临不小的挑战。 其次，约谈过程中的妥协和让步使得约谈效果大打折扣。行政约谈不同于传统的行政处罚和行政强制，约谈机关在指出约谈对象涉嫌违法或轻微违法的问题之后，与约谈对象共同查找存在上述问题的原因，商讨纠正违法行为的对策。在此过程中，约谈对象拥有充分的发言权，可以与约谈机关“讨价还价”，尽量减少自身利益损失。如此一来，行政约谈的警示和告诫效力是否会因约谈机关的妥协和让步而大打折扣?以环保行政约谈为例，作为约谈机关的环保部门对于超标排污情节轻微的企业，一般不会作出“责令停产停业”的行政处罚，而是通知其“限期治理”。由于限期治理的“期限”、“程度”等内容具有不确定性，约谈对象就可以通过“反复游说”环保部门的方式“变相拖延”，而环保部门基于“拉动当地经济发展”、“增加政府财政税收”等因素的考虑，往往会作出一定的妥协和让步，行政约谈很容易成为企业超标排污的“护身符”。 再者，约谈协议的可变更性使得约谈效力下降。约谈协议是行政约谈过程中，约谈机关和约谈对象在约谈记录的基础上将双方的共识和合意以书面方式固定下来的行为。虽然在现阶段约谈协议的法定形式和法律效力还存在疑问，但将其认定为一种行政合同较为合适。“在行政合同中，行政主体根据与私人之间的协议签订合同从而进行行政活动，这既能尊重私人的意思，又能考虑到私人方的特殊情况”④。然而，约谈协议是建立在约谈主体先期调查和约谈对象自我检讨基础之上的，并没有充分的事实证据和法律依据来证实约谈协议的实质合法性，约谈协议的内容很可能在下一步的行政执法实践中被证明是偏颇和不准确的，因此约谈协议并不具有确定力，也就是行政约谈不适用“不可争力”和“一事不再理”⑤。对于约谈对象来说，可以基于自查自纠的发现，向约谈机关申请改变约谈协议中不合理的内容；对于约谈机关来说，也可以基于后续的调查取证和约谈对象自查自纠的回馈意见重新启动约谈程序，变更之前约谈协议中的不合理成分。“法律赋予行政机关权力通常意味着同时赋予其裁量权”⑥。易言之，约谈协议不具有传统行政行为的稳定性，其变动性特征使行政约谈行为的整体效力下降。 最后，约谈后续执行乏力。从执行力的角度来看，不同于传统行政行为，行政约谈在约谈协议规定的履行期过后，没有国家强制力保证实现，即在约谈协议的履行环节中，约谈对象完全可以不履行或不完全履行约谈协议所规定的内容，因为没有相应的惩罚性机制来对约谈对象施加显性的不利影响。以近年来的价格约谈为例，针对部分日化、方便面、酒类等企业哄抬物价、串通或跟风发布涨价信息的行为，作为约谈机关的价格监管部门通常会及时约请上述企业负责人召开座谈会，结合宏观价格形势和企业具体经营状况，宣传价格政策和法律法规，对其潜在或轻微的价格违法行为进行警示和告诫。经过价格约谈，大多数企业会推迟价格上调时间，但考虑到生产成本的压力，个别约谈对象仍然会铤而走险，采取变相涨价等形式规避约谈中所承诺履行的义务，而价格监管部门对约谈对象没有实现约谈内容的情形并没有相应的强制执行权力和执行手段，导致价格约谈难以彻底根治价格违法行为。 综上所述，行政约谈是一种弱强制性的柔性行政方式，约谈对象可以参与其中，享有自主选择的权利。质言之，行政约谈与行政行为效力“四要件”的通说之间发生抵牾，其是否同时具备公定力、拘束力、确定力和执行力这“四力”，恐怕难以形成广泛共识。
