中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2017)03-0076-15 随着中国城市化和工业化进程的快速推进，我国宪法第10条第1款所规定的“城市的土地属于国家所有”越来越引人注目，如何对待、理解和适用这个条文也越来越成为一个有争议的学术议题和社会话题。虽然学术界已经对这个问题展开了较为细致的研究，但似乎并没有完全解决其所面临的问题，反而引来了更多的争论。①有鉴于此，笔者认为，有必要对这个问题进行更加深入的讨论和分析，从而丰富人们对“城市的土地属于国家所有”这一宪法条款的认识，并推动我国宪法的实施和土地制度的全面深化改革。 为了完成这一任务，本文的第一部分将首先简要梳理“城市的土地属于国家所有”在1982年进入我国宪法的原因；第二部分则重点讨论和分析这一宪法规定在当下所遇到的理论和实践挑战；第三部分和第四部分试图通过讨论我国宪法第10条第1款的规范性质以及“城市”这一术语的规范含义，来提出新的宪法解释和解决方案。通过这种分析论证的解释结论乃是，“城市的土地属于国家所有”这一规定的规范属性是“授权国有化”规范，但当国家将城市中的非国有土地转变为国家所有时，应当遵循必要的实体和程序条件。 一、“城市的土地属于国家所有”入宪原因考 “城市的土地属于国家所有”是1982年突然规定到我国《宪法》之中的，这一点已为人所熟知。但从目前可以看到的修宪讨论记录来看，宪法修改委员会的委员们对于如何在宪法草案中规定地权制度，实际上是存在分歧的。具体来说，当时主要存在着三种不同的意见：其一，方毅、荣毅仁等委员主张“土地一律归国家所有，个人和集体只拥有使用权”；其二，杨秀峰、彭真等委员赞成城市土地国有，但认为集体土地国有化牵涉面太广、变动太大，建议先把城市定了，农村土地规定为集体所有；其三，江华委员认为，“宅基地，大城市与中小城市有区别；房改了的与没有房改的，二者也有区别。一下子国有，这些区别全没了”。② 其中，第三种意见的本质是“原则上同意城市属于国家所有，但没有进行房改(即1950年代中期以后没有进行城市房地产社会主义改造)的宅基地依然属于私人所有”。当时的国家城市建设总局也持有这种意见，在1982年3月27日发布的部门规章中，该总局要求对城市土地，“城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。……凡在城镇范围内的房地产，不论属于国家、集体或个人所有，均须到当地房管机关办理产权登记，领取房地产所有证(国有房地产所有证的发放办法将另行规定)。房地产所有证是房地产所有权的凭证，具有法律效力”。③ 不过，在此次修宪过程中，第二种意见最终占据了主导地位。最终通过的1982年我国《宪法》(以下简称：八二宪法)第10条第1款、第2款分别规定：“城市的土地属于国家所有。农村、镇和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”对于这些规定，彭真在代表修宪委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中解释说：“关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，归农户长期使用，但是不属于农户私有。对于集体所有的土地，国家为了公共利益的需要，可以依照法律实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。”④也就是说，宪法修改委员会最终认为，为了保障“国家社会主义经济建设”的顺利进行，宪法需要对1982年以前的历次“土地国有化”做法予以确认，彭真所说的“从我国的现实状况出发，作出了明确规定”，就是对这一问题的明确表达。 为何保障“国家社会主义经济建设”的顺利进行，就需要宪法规定“城市的土地属于国家所有”呢?这个问题的答案，需要到1980年至1982年修宪时的社会背景中去寻找。当年修宪的历史背景是，虽然“文化大革命”已经结束，中共中央也做出了“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的重大历史决定，但针对计划经济体制的全面改革尚没有列入国家议程。比如，具有历史转折意义的1978年十一届三中全会虽然提出“应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用”，但其所确定的具体经济改革方案是“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”。⑤再比如，1981年的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》虽然指出“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义的商品生产和商品交换”。⑥然而，该决议没有提出具体的经济体制改革方案。也就是说，人们在当时对“社会主义”的理解，总体上还是停留在计划经济时代的“国家要垄断生产资料并直接进行经济建设”以及“国家要代替社会和市场为公民提供基本的生活保障”等方面。
