省级人大常委会法规审查要求权的规范建构

      一、问题的提出

      在现代宪法秩序中，地方议会或代表机关往往具有宪法审查提请主体资格。我国立法法第99条(原第90条)第1款规定，省级(即省、自治区和直辖市)人大常委会如果认为法规(即行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例)与宪法和法律相抵触，可以向全国人大常委会提出审查的要求。此种提请主体资格是宪法审查启动机制的重要组成部分，对推动我国法律法规的合宪性审查实践具有重要意义，但并没有受到学术界的重视，究其原因是它处在宪法审查理论与地方制度法学的交叉边缘地带。一方面，宪法审查理论通常以审查机关为中心，缺乏对审查提请主体应有的关注，即使延伸至提请主体也多集中于作为基本权利主体的自然人和私法人，极少涉及地方单位；①另一方面，地方制度法学视地方议会或代表机关为一般审议机关，侧重研究其代表地方选民、审议和决定地方公共事务以及监督地方行政等职能，从未涉及其在宪法审查启动机制中的作用。本文试图打通宪法审查理论与地方制度法学的隔阂，充分阐释立法法第99条的含义，从而对省级人大常委会的审查要求权进行规范建构。此种规范建构具有重要意义。立法法虽然赋予国务院等五类主体对三类法规的审查要求资格，但这些资格的法律性质、功能定位和在不同主体间的分工等却语焉不详，由此给审查要求的实际提出造成了不便和困扰，导致要求审查程序长期搁置。学术界普遍期待五类国家机关提出审查要求，但从未试图阐明立法法第99条的含义。实际上，只有完成立法法第99条的规范释义，要求审查程序的有效运用才是可能的。

      二、比较法中的地方议会宪法审查提请主体资格

      立法法第99条第1款的含义必须借助比较解释方法予以阐明，只有在比较和归纳外国地方议会宪法审查提请主体资格的基础上，才能理解省级人大常委会法规审查要求权的性质和功能。

      (一)外国地方议会的宪法审查提请主体资格

      联合国193个成员国有21个(占10.9%)在宪法中明文赋予地方②议会宪法审查提请主体资格(如表1所示)，③这些国家均由专门机构进行集中式审查，其中法国为宪法委员会，其他国家为宪法法院或最高宪法法院。

      

      前述统计结果并不意味着只有专门机构审查模式才赋予地方议会提请资格。众所周知，在分散式和附带式的司法审查模式中，审查提请主体资格依附于普通诉讼主体资格，地方议会只要具备诉的资格即可向法院提请附带审查，如在实行司法审查模式的日本，地方公共团体即具有此种资格，根据日本《地方自治法》第96条的规定，地方公共团体的议会如果认为其自治权受到国家侵害，有权提起对国家之诉，在法理上讲，“地方公共团体也和私人一样，既应服从司法权，同时也可以请求法院救济。这不限于被认为是纯粹的民事诉讼的情况，国家对作为事业主体的地方公共团体行使违法监督权的情况下，地方公共团体也可以提起抗告诉讼。关于这一点，是没有异议的。”⑤因此司法审查模式只是不需要专门规定审查提请主体资格，而非否定地方议会的提请主体资格。考虑到司法调节央地关系具有特定优点⑥而得到愈多国家的采纳，地方单位通常具有诉的资格当无疑义。⑦但因司法审查模式与我国的全国人大常委会集中审查模式不具可比性，且现有资料无法支持对79个实行司法审查模式的国家是否赋予地方单位诉讼主体资格进行统计，故本文不作研究。与此同时，对前述21个国家的统计，其所占比例也应以实行专门机构审查模式的国家数(94)为分母，据此，宪法明确规定地方议会提请审查主体资格的比例上升至22.3%。在21个国家的宪法中，地方议会的宪法审查提请主体资格具有极为丰富的设置，这体现在提请主体形式、提请审查对象和地域分布三个方面。

      (二)地方议会提请主体形式的比较

      地方议会的提请主体形式具有多样性，并且体现于不同的维度中。

      第一，在地方组织维度下，提请主体资格在地方议会与地方行政机关之间存在多种分配关系。11个国家的地方议会与地方行政机关共享或分别享有独立的提请主体资格，10个国家则明确将提请主体资格排他性赋予地方议会。在11个共享式国家中有6.5个⑧实行法人化的地方自治结构，其地方议会是地方单位的决定机关，而地方行政机关只负责执行，因此，地方议会实质地决定着本地方单位是否提出审查申请(恰如日本地方公共团体起诉国家的决定是由其议会作出的)，其中秘鲁宪法明确规定了地方议会的决定性地位。可见，11个共享式国家中只有4.5个是实质性共享，因此21个国家中有16.5个都使地方议会居于提请的排他性或主导性地位。在前述21个国家以外，另有国家(如喀麦隆、科摩罗等)只将提请主体资格赋予地方行政首长，唯因与主题不符未列入表1。决定此种分配关系的原因为何?细致分析地方制度可以发现，地方议会独享或主导提请主体资格的国家均采取地方议会主导的地方组织，地方行政首长独享提请主体资格的国家则实行行政主导的地方组织，在二者实质性共享提请主体资格的国家中，地方议会与地方行政机关往往存在较为均衡的分权关系。可见，提请主体资格的分配取决于地方组织结构，地方议会具有提请主体资格是其在地方组织中宪法地位较高的体现。

      第二，在地方议会层级维度下，10个国家将提请主体资格普遍赋予各级地方议会，其所能提请审查的对象也相同(安道尔在形式上亦属此类型，但因其地方单位仅有市镇一级故排除不计)，9个国家将提请主体资格限定在较高层级的地方议会(如大区、省或邦)，1个国家区分不同层级地方议会的提请审查对象，高层级地方议会的提请审查对象是国家机关权限争议，而低层级地方议会的提请审查对象是地方自治权保障。不对提请资格作层级区分的考量因素，主要是平等对待各级地方，如法国自1982年以来通过修改宪法和法律努力塑造各级地方自治团体之间的平等关系，其后果诚如学者所言，“关于各级地方自治团体的许多规则，尤其是关于其公共职责的规则，逐渐统一……1996年《地方自治团体一般法典》在第一篇设置适用于各级地方自治团体的‘总则’亦是实现层级平等的表现。”⑨但区分各级地方议会提请资格和对象，则主要考虑到不同层级地方单位在数量、规模和宪法地位等方面的差别，因此需要据此适当限定或区分其提请主体资格。