关于政府创新的实践与讨论，从来没有像今天这样热烈。2000年以来，“中国地方政府创新奖”①已举办七届，申报项目超过1800余项，至2010年有1500多个省、市、县、乡镇等各级地方政府申报奖项，覆盖了中国大陆所有省、直辖市和自治区；至2013年，六届“中国地方政府创新奖”申报项目超过1800余项，入围项目达到139项。仅以社会管理体制创新为例，近年来，南京、深圳、海口等多地试点社会组织直接向登记管理机关申请登记、取消业务主管单位的制度改革；自2000年上海率先提出并推行政府购买服务，南京、无锡、深圳、浙江、天津、北京等地相继推出各种类型的向社会组织购买服务的项目；自2008年9月，北京市社会建设大会上推出《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，上海、天津、A省相继开展枢纽型社会组织试点工作，构建枢纽型社会组织，培育孵化社会组织(彭善民，2012；冯志明，2011)；各地“模式”辈出，各类“经验”涌现。 作为“经济人”的地方政府，在改革开放30多年中，无论是作为“扶持之手”，以政府企业家的角色经营企业，发展地方经济；还是作为“掠夺之手”，攫取各类税费，增加地方财政，都在围绕推动经济增长，提高地方GDP而积极行动。何以当下的地方政府对社会创新如此充满热情?为什么地方政府要极力争取社会管理体制改革的试点，又为何频繁推出似乎是削减自身利益的创新举措?同样是“经济人”思维的地方政府，为什么要创建枢纽型组织，扶助社会组织，将财政支出投入到更多的是花钱而不是赚钱的社会项目、民生项目(某些地方政府的民生支出已占公共支出的六成至七成)?为什么地方政府要你追我赶地投身于似乎风险大过收益的社会创新呢? 学者们对政府创新动因的研究(俞可平，2012；陈国权、黄振威，2010；李景鹏，2007；吴建南等，2007)一直是政府创新领域的热点。就社会管理创新动力而言，中国正处于社会转型期，社会结构阶层化和利益关系市场化以及与其不匹配的治理结构造成了多发的社会群体的利益矛盾和冲突(李路路，2012；何艳玲，2013)，社会结构基础的变迁和重构提出了再适应性的新功能载体建构的要求(李志强、王庆华，2014)，因此只有通过创新去搭建与社会主义市场经济相符的利益博弈平台，国家与个人之间的“中间地带”才能重新形成，政府才能真正回归到法律的执行者、秩序的维护者角色(蔡禾，2012)。与此同时，地方政府面对此起彼伏的维权上访与群体性事件，“维稳”的巨大压力也促成了“危机—人事变动—创新”的创新“运动”模式(杨雪冬，2008)。 闫健(2014)认为上述研究均支持“压力驱动论”，不过尽管压力驱动有着很强的说服力，但并不享有解释上的“排他性”，需要引入行为体层次的解释因素，关注“主要党政官员”的微观动机。作为地方治理的主要力量，他们的能力素质等决定了地方的政治运行和治理绩效(杨雪冬等，2013)；许多地方改革在行动者的社会责任感(李景鹏，2007)或其某种道德情怀(朱光喜，2013)的作用下发起；Zhu & Xiao(2015：1-17)的研究也突出了“政治企业家”在社会政策创新过程中的核心作用。然而，“政治能人说”也难以成为社会创新如此普遍、覆盖面如此之广(经济发达与欠发达地区均出现诸多创新案例)的唯一理由。 区别于强调结构因素的结构化视角与强调特定个体的个体化视角，本文提供中间层次的机制研究视角，运用案例分析探讨因果机制及其过程。实际上，政府间竞争一直是政府行为最有力的解释框架之一。作为政治生活中的驱动机制，政府竞争推动整个政治系统趋向均衡，并位于政治模型的中心(Breton，1996)。竞争机制不仅是本文的核心概念，也是本文要给出的回答。我们的基本观点是，在官员治理模式没有发生根本变化的前提下，依据“政绩—晋升”的逻辑，“社会创新”正在成为新的政绩竞争标的。 一、为增长而竞争 20世纪90年代，何梦笔、冯兴元等人引入布雷顿提出的“竞争性政府”的分析范式，为地方政府行为研究提供了一个重要视角。许多研究试图通过地方政府竞争解释中国经济增长之谜。有学者强调，“对于中国经济的发展，没有任何力量有竞争产生的能量这么强大；没有任何竞争有地方‘为增长而竞争’对理解中国的经济增长那么重要”(张军，2005：16)，而许多实证分析也提出，地方政府竞争是促进中国经济增长的关键因素。正是因为行政分权与财政包干的“中国特色的联邦主义”(Qian & Weingast，1996)的竞争前提，加上政治激励(Li & Zhou，2005；周黎安等，2005)的竞争动力，地方政府纷纷做出有利于辖区经济增长的竞争行为(徐现祥、王贤彬，2010)。 就竞争动力而言，周黎安(2007)认为，20世纪80年代开始的地方官员围绕GDP增长的“晋升锦标赛”机制，是地方政府不遗余力促进经济增长行为的最为基本和长期的动力源泉。也即，这种中央政府设计的“政治锦标赛”，以“政绩—晋升”作为激励机制。在为“增长”的竞争中，地方政府的竞争目标设定为：促进经济增长，增加财政收益。地方政府行为体现为以推动经济增长为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的“地方发展型政府”模式(郁建兴、高翔，2012)。
