一、引言与文献回顾 现代国家治理是当前中国的重大课题。如果说1989年改革开放侧重于经济管理体制，那么现代国家治理将指向政府自身，即政府管理模式，因而可以说，它是中国的“第二次改革”。因为，这项改革的路径和走向不仅关系到中国的未来，而且关系到亿万中国人民的福祉和“两个百年”目标的实现。 近年来，国内有不少学者对国家治理的现代化问题展开了较深入研究，并取得了一些重要的研究成果。如，祁凡骅(2016)认为，党的十八届三中全会已提出了“国家治理现代化”的宏伟蓝图，并基本完成了顶层设计和理念构建。未来中国需要解决三个方面的问题：一是将“四个全面”战略布局、“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念更好、更快地转化为政策、行为。二是逐步形成新的激励机制和惩罚机制，解决“为官不为”“庸懒散拖”等难题。三是优先并有效地解决与民生相关的议题。[1]薄贵利(2014从为，国家治理现代化应同步推进政府治理现代化。推进政府治理现代化，必须适应现代化建设的基本趋势和基本要求，切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化。从本质上说，这些就是政府治理的现代化，其前提是分权化。[2]汪玉凯(2015)认为，政府治理首先要通过“互联网+政务”，推动中国的公共治理变革。它也是“公共治理变革的创新路径”。[3]俞可平(2014)认为，推进国家治理现代化的关键是路径，重点是落实解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚，加强顶层设计，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新、做法上升为国家制度，借鉴国外政府治理和社会治理的好经验等六大措施。[4]于树一(2015)认为，现代国家治理的关键是制度，核心是建设事权和支出责任相适应的政府间财政关系。[5]总之，现代国家治理的核心是制度建设，应将它提升到优先地位。 那么，在现代国家治理的背景下，如何推动我国的财政体制改革，国内不少专家学者展开了积极的探索。如，贾康(2014从为，在现代国家治理下，“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务主要包括明确各级政府的事权划分、把财政的实体层次减少到三级(即中央、省、市县三层级框架)、推进税制改革的渐进配套方案。[6]刘尚希(2014)也指出，财政改革在全面深化改革中占有非常重要的地位。财政治理的水平，从基础层面决定了国家治理的水平。若财政治理出了问题，就会动摇整个国家治理，甚至导致国家治理失效。因此，财政体制改革应抓住主线，即从国家治理两级架构来考虑，从两个层面来搞好财政体制改革的总体设计。[7]李永友(2016从为，党的十八届三中全会和《深化财税体制改革总体方案》均明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。要巩固财政的基础地位，充分发挥财政的重要支柱作用，就必须建立现代财政制度，逐步推动预算改革、税收改革和建立事权与支出责任相适应的财政体制改革等措施[8]。 总之，从以上文献看，在现代国家治理上，多数停留在理念上。少数文献虽然开始深入到制度层面，但限于财政体制等单项制度，尚不足以形成制度体系。在我们看来，现代国家治理虽然也包含行业治理，但本意是一国的整体治理，首先是政府治理——建设责任型政府，它需要由若干基本制度构成的制度体系来支撑。本文将以此为起点展开对该课题的研究。 二、责任型分级财政体制是现代国家治理的核心制度 (一)责任型分级财政体制的内涵 责任型分级财政体制是由本文首次提出的新概念。它是一种与责任型政府相适应的分级财政体制。体制是政府管理体制的简称，是国家治理的基本制度，指由国家制定的，用于调整中央与地方，地方上下级政府权责关系的制度。政府管理体制由分级政府、行政权力和财力配置三要素构成，按不同组合方式，可分为集权型、分权型体制。前者是基于“统治”理念建立的，虽然也设多级政府，但行政权和财力集于中央，地方各级是代表国家来处理政务的派驻机构，管理上采用类似军队的命令/执行和财政供给制模式。后者指中央承认地方各级政府的法律地位，并赋予其一定行政权和财力的体制，它具体分为权力型分级体制和责任型分级体制。 分级财政体制也称分级体制或分级财政，对它可有两种解读：一是从经济学角度，即“财”的角度解读，指在既定行政体制下，国家用于规定多级政府财权、财力配置的制度。二是从公共管理角度，即“政”的角度解读，认为大国的治理需设多级政府并形成分工，分级财政体制指由国家制定的，以财力分级配置为特征的行政体制。也就是说，它以分级政府为前提；它要求行政权、财力两要素相互协调，以财力配置为特征。可见，按后一种理解，财政体制既指行政权力，也指财力上的配置，而不存在行政体制外的“财政体制”。本文的分级财政体制是指后者。 (二)责任型分级财政体制的特点 按性质划分，分级财政体制可分为权力型和责任型分级体制。前者以权力(事权)配置为分级依据，后者以责任(事责)为依据。责任型分级体制的特点：一是基于责任型政府建立。“责任”即公共责任，指政府在经济和社会管理上的既不可推卸、也不可转让的公共服务承诺。“责任型政府”并非指什么都应由政府办，而指管理好法定公共事务，向人民提供有效服务的政府。二是它强调各级政府应具备履职的权力能力和行为能力。前者指拥有完整的行政权，后者指上级政府应赋予相应的财权财力。从责任的观点说，对具备能力而不作为的政府将追责，而对不具备能力的政府可免责，但应追究其上级政府责任。三是它按适宜原则，将多级共同事务指定由某级政府实施，从而形成基于责任的政府间分工，而非那种“人人有责，但谁也不负责”的体制。四是它按公共委托代理原理处理府间关系，按事权与支出责任相适应原则来配置财力，使有责任的政府具备相应履职能力。
