农村土地问题历来是关系我国政治、经济和社会发展的重大问题，既关系到广大农民的生产生活，又关系到国家的长治久安。在当前新型城镇化的背景下，各种新情况、新问题不断涌现，相关利益关系错综交织，使农村土地问题显得更为复杂和重要。而关于中国农村土地制度的改革发展路径(尤其是本文主要讨论的家庭承包地问题)，学者们也是众说纷纭。比较主流的观点认为，农村土地应该走确权赋能的道路，只有产权明晰、稳定，才能解决农村土地过于细碎化的问题，通过土地流转实现规模经营进而提高农业生产效率，这种观点主张在农村土地问题上充分发挥市场机制的作用[1-7]。比这种观点更为激进的观点认为，农村土地应该实行私有化或者是包括土地私有制在内的多种所有制并存，因为在当前的农村土地集体所有制下，不可能实现真正的确权赋能[8-9]。与上述两种观点对立的一种观点反对农村土地的确权改革，主张保留或恢复村集体调整、收回承包地的权力，保护小农经济，实现耕者有其田[10-12]。另外一种相对谨慎的观点认为，农村土地确权虽然在未来会实现，但是有意识地进行确权改革不一定会取得理想效果，应该注重现有制度在相关行动者中的可信度[13]。而在目前我国的政策领域，第一种观点也就是土地确权的观点占据了主导，近年来中央出台了若干关于农村土地确权的法律和政策。然而，农村的现实却与中央的政策和法律很不一致，村庄内部关于土地调整的要求和压力一直存在，有些村庄的土地调整付诸实施，为什么会出现这种情况呢?本文以山东省L村在2015年夏秋之交进行的一次土地调整并结合L村与其他村庄的比较来探讨这一问题。 1 确权与调整的矛盾①：农村承包地政策与现实的反差 20世纪80年代初农村家庭联产承包责任制确立以后，中央在农村承包地问题上的政策导向主要是致力于农地承包经营权的长期化、制度化和法律化，简单来说是经历了从“15年不变”到“30年不变”再到“长久不变”的基本过程。1984年的中央一号文件(即《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》)提出，“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”这是第一次以中央文件的形式规定了农村土地承包的承包期，意在给农民以稳定的心理预期。到了20世纪90年代，针对许多地区15年土地承包期即将到期的现实情况，1993年11月中央公布了《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件要求：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”该文件还提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”中央的这个文件解决了第一轮15年承包期到期后农村承包地的政策走向问题，给农民吃了“定心丸”。各地陆续在20世纪90年代中后期进行了农地的“二轮承包”。此后，中央的政策通过国家的法律进一步确立下来，2002年8月颁布的《农村土地承包法》规定：“赋予农民长期而有保障的土地使用权”、“维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同”、“耕地的承包期为三十年”、“承包期内，发包方不得收回承包地”、“承包期内，发包方不得调整承包地”。2007年3月颁布的《物权法》对上述内容进行了确认，并明确将土地承包经营权界定为用益物权。 2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系“长久不变”的提法在中央文件中正式出现。事实上，“长久不变”的提法也经历了长期的酝酿过程。1998年，时任中共中央总书记江泽民在安徽小岗村考察时提出：土地承包30年不变，30年以后也没有必要再变。这可以看作是“长久不变”政策思路的渊源。2006年，时任国务院总理温家宝在“两会”的记者招待会上就农村土地制度问题做了“15年不变，30年不变，就是说永远不变”的回答。正是有了之前的这些铺垫，党的十七届三中全会最终把稳定农地承包关系的政策明确为“长久不变”[1]，党的十八届三中全会再次对这一政策进行了确认。2014年11月24日，国务院公布了《不动产登记暂行条例》，其中规定农村土地的承包经营权也是一项需要登记的不动产权利。中央政府出台这一条例是为了更好地实现对包括农村土地的承包经营权在内的各项不动产权利的确权，使产权更加明晰，从而更好地保障不动产所有者占有、使用、收益、处分等各项合法权利。总之，中央把农地承包经营权长期化、制度化、法律化的政策导向意在稳定农民的心理预期，一是调动农民对土地进行长期投资的积极性，防止掠夺性的经营方式；二是推动农村土地流转，逐步实现规模经营，解决农村土地过于细碎化的问题，提高农业生产率。 可以看出，中央在农村承包地问题上从“15年不变”到“30年不变”再到“长久不变”的政策变迁意在进一步稳定农村的土地承包关系，并禁止村集体对农户的承包地进行重新分配，即实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这从法律或政策层面剥夺了以后出生村民的集体成员权利[15]。特别是自2008年以来，中央推动了包括农民承包地在内的农村集体土地的确权登记颁证工作，地方政府给农户颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，从而使他们的土地权益获得更坚实的保障。然而，由于各种原因，农村的现实情况与上述政策和法律并不一致，很多地区的农村还是不断地进行土地调整。从相关调查来看，农村土地在第一个15年承包期内，有近1/3的农村地区进行过土地大调整，1/3以上农村地区经常进行土地“小调整”[11]。2005年基于全国17个省1773个村的调查结果也表明，自实施土地家庭承包经营制度以来，被调查村进行过土地调整的次数的中位数为2次，74.7％的被调查村至少进行过一次土地调整，55％的村进行过2次或2次以上的土地调整，3.7％的村进行过9次或9次以上的土地调整。二轮承包之后仍有32.8％的村进行过土地调整，其中73.2％的调整主要是因为人口变化，13.7％的调整主要是因为征地[16]。
