党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”①这就将推进国家治理体系现代化提到了全新的高度。“国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”②，即国家治理的一整套制度体系。国家治理体系现代化要求“治理制度化，即有完备的国家治理制度体系”③。在此意义上，我们可以说，国家治理体系现代化的本质就是国家治理的制度化。推进国家治理体系现代化，“其核心要义就是在新起点上凸显制度化的重要意义”④。如果国家治理体系现代化是一个制度化的过程，那么厘清国家治理体系现代化制度供给的理论基础和实践路径，无论对于深化国家治理体系现代化的学理研究还是促进国家治理体系现代化的实践进程，毫无疑问都具有非常重要的价值。 一、国家治理体系现代化制度供给的理论基础 分析国家治理体系现代化的制度供给，首先需要厘清制度和制度供给的概念和理论范畴。对于制度和制度供给的深度理解，需要回到新制度主义政治学。作为20世纪70年代以来在批判行为主义和重新强调制度重要性的背景下产生的一股理论潮流，新制度主义政治学对制度和制度供给有过非常深刻的阐述，为深入认识制度和制度供给提供了重要的学理资源。新制度主义政治学并非一个不可分割的整体，而是内部涵盖了多种思想分支的笼统概念。美国学者彼得认为新制度主义政治学至少囊括了理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义三个不同流派⑤。美国学者盖伊·彼得斯则将政治学中的新制度主义区分为规范制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义、社会学制度主义、利益代表制度主义和国际制度主义七个不同流派⑥。尽管研究者观点有所不同，但对理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义作为新制度主义政治学的组成部分都达成了共识⑦。基于此，本文赞同将新制度主义政治学视为由理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义构成的理论思潮，并从这个意义上对制度和制度供给进行分析。 理性选择制度主义源于经济学的理性选择理论，从新制度主义经济学那里借用了一些基本概念、核心假设和分析框架，并与新制度主义经济学形成了许多研究上的交叉之处，如美国学者曼瑟尔·奥尔森、埃莉诺·奥斯特罗姆等人就跨越了经济学中的新制度主义与理性选择制度主义，豪尔和泰勒基于上述原因在分析新制度主义政治学时主张将理性选择制度主义与经济学新制度主义放在一起进行讨论⑧。但与传统理性选择理论忽略制度的作用不同，理性选择制度主义将制度视为走出集体行动困境的前提，认为如果缺乏制度的规约，理性的个体行动者追求集体理性的努力反而可能导向集体的无理性。那么，理性选择制度主义是如何界定制度的呢?尽管不同的理性选择制度主义者对制度给出的具体定义有所不同，但都将制度视为规约个体行为的规则体系。如埃莉诺·奥斯特罗姆在1990年出版的《公共事务的治理之道》一书中从工作规则的角度对制度进行了界定，“‘制度’可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，应该使用何种综合规则，遵循何种程序，必须提供或不提供何种信息，以及如何根据个人的行动给予回报。”⑨制度经济学的代表人物之一诺斯明确地将制度定义为博弈规则，在他看来，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的规范人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度界定和限制了个人的决策集合”⑩。林毅夫也认为，“制度可以定义为社会中个人所遵循的行为规则。”(11)作为博弈规则，理性选择制度主义的制度概念，不管是正式规则，还是非正式规则，无疑体现了较强的以外在力量为依托的规制性，如诺斯就曾指出，“制度发挥作用的实质，就是确保违犯规则会付出沉重的代价和受到严厉的惩罚”(12)。对规制性要素的强调使得其受到了来自新制度主义政治学内部其他学派尤其是社会学制度主义的批评。另外，理性选择制度主义认为个体的自利性偏好是不变的，这一假设使得其受到了历史制度主义的批评。作为新制度主义政治学内部的三大学派之一，历史制度主义“注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系”(13)。历史制度主义学派如何界定制度呢?根据豪尔和泰勒的观点，“一般而言，他们将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构之中的正式或非正式程序、规范、规则和惯例。其形式从宪法秩序规则、官僚制的标准操作程序到规范工会或银行—企业间关系的惯例，不一而足。”(14)从表面上看，历史制度主义对制度的界定与理性选择制度主义似乎没有多大差别，都涵盖了正式规则和非正式规则，然而，理性选择制度主义主要强调的是规范个体行为的规则体系，相对而言，历史制度主义视野中的制度更为宏大，也更为复杂，既包括了规制性的要素，但又不单纯是规制性的要素，还包括了基于共同文化模式的认知性要素，更为重要的是，历史制度主义大都着眼的是以国家为主要表现形式的政治共同体，因而其所界定的制度也尤其强调对于集体成员行为模式的限定、权责关系的确定和角色任务的规定，这种制度更多的是一种规范性的规则，强调的是一种规范性要素(15)。社会学制度主义则主要从社会和社会结构的角度对制度进行界定。例如，美国学者理查德·斯科特强调制度的社会结构性，他指出，“制度具有多重的面相，是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构”(16)。美国学者杰普森认为制度建构具有社会性，在他看来，“制度是社会地建构的习惯性地再生产的(其他条件均相同)程序或规则系统”(17)。就制度所由构成的要素而言，社会学制度主义持一种综合与全面的观点，斯科特认为，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”(18)。然而，社会学制度主义更多地对制度持一种基于文化认同与价值共识的观点，强调的是制度的文化—认知性要素，这一要素强调对文化和社会价值的共同理解，正如斯科特一再强调的，“关注制度的文化—认知性维度，是社会学与组织研究的新制度主义最显著的特征”(19)。 新制度主义政治学围绕制度供给也进行了系统的分析。制度供给简单而言就是制度的生产与运作，理性选择制度主义认为传统的理性选择理论忽略了制度的作用，因而个体的理性行为在缺乏制度约束的情况下很可能会导向集体的非理性而不是理性行为，从而导致阿罗不可能定理所揭示的集体行动困境。因此，理性选择制度主义主张引入制度的作用，“通过制度规则将追求自利的行为导向为集体利益的服务上来，使行动者的自利行为产出有利于整个社会或集体的结果”(20)。在理性选择制度主义者看来，集体的合作建立在主体承诺可信的基础上，而制度的引入和运作可以增强承诺的可信性。奥利弗·威廉姆森指出，“如果事先设计适当的保障装置，受到事后机会主义行为困扰的交易收益就会得以实现。与其受制于某种机会主义，明智的谈判者将寻求做出和接受可信的承诺。如果设计了组织交易的高级治理结构，动机将会重新排列。”(21)理性选择制度主义者相信，“制度能够产生出某种结果的可预期性和规则性，从而有利于制度之下的所有参与者；制度也能够澄清决策的可能范围，使得一些社会行动者不至于被纠缠不清地直接卷进任何特定组织的运作过程。”(22)理性选择制度主义基于个体利益最大化的理性人假设，强调特定制度约束下个人的策略选择，对制度供给与行为选择持有一种工具性逻辑。相对于理性选择制度主义的工具性逻辑，社会学制度主义对制度供给与行为选择持有的是合法性或适当逻辑，“对这一研究路径(社会学制度主义)来说一个核心问题是：为什么是这些而非其他的制度安排带来了‘合法性’或‘社会适当性’?从根本上说，这是一个关于文化权威的来源问题。”(23)社会学制度主义运用合法性逻辑来分析某些特定制度安排尽管可能不符合效率考虑但仍有可能被选择的缘由。对于历史制度主义来说，其对制度供给和行为选择持有的既不是单纯的工具性逻辑，也不是单纯的合法性逻辑。如果要对历史制度主义的制度供给和行为选择逻辑进行概括的话，或许可以说是一种基于制度背景的情境性逻辑。“历史制度主义强调的是政体制度隐含的‘结构主义’因素而非像早期结构功能主义者那样将政治行为产出视为对系统需求的回应。”(24)在不同的国家，或者同一国家的不同历史阶段，尽管政体或宏观制度相同，但由于制度情境的差异，制度发挥的作用和主体的行为选择会呈现出相当大的差异。基于这一逻辑，历史制度主义视野中的政治行为者并非严格的理性人，其行为并非以最大化利益为导向，而是以满意为目标，“人们在生活中并不会在他们要做的每一项决策上停下来自我反思‘什么才能使我的自我利益最大化’，在大多数情况下，他们会跟随社会规则所做出的界定，即使在这种规则并不会导向自我利益最大化的时候也是这样。”(25)
