一、问题的提出 人大制度是中国共产党治国理政的重要把手。人大及其常委会的职权要通过其内部组织的职能来实现。机构的职权与其内设组织的职能本应是相辅相成的关系，但是在实践中二者又往往存在张力。党的十八大报告将“健全国家权力机关组织制度”作为支持和保证人民通过人大行使国家权力的重要内容予以强调。十八届三中全会提出“完善人大工作机制”，这需和相关的机构改革与组织建设配套推进。十八届四中全会提出“健全宪法实施与监督制度”“完善立法体制”，特别是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”“加强备案审查制度和能力建设”等，这些都对人大自身组织制度的改革提出了新的要求。 对人大组织制度的研究是人大制度研究领域非常薄弱的环节。一方面，党和国家、社会对人大工作的期许越来越高；另一方面，有调查表明，民众对人大常委会的职权和工作情况知之甚少。①不仅如此，学界对人大组织制度特别是立法组织的研究也比较匮乏。目前，对中国立法体制的研究主要集中于“怎么做”，较少有论著涉及是否应当和如何进行改革。在中国知网搜索“法制工作委员会”“法工委”“立法工作者”等关键词，只能发现少量宣传报道性的文献。总体来讲，我国学界研究行政组织、政府机构改革的论著较多，但是研究人大组织、立法组织改革的鲜见，此领域实属法学研究中的“冷门”。②关于全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)的职能定位，从成立以来就有不少争论。有学者把法工委称为“隐形立法者”，发挥着“小常委会”和“事实上立法引擎”的功能③。也有学者用“立法官僚化”来描述立法过程中立法权由权力机关(名义上的立法者)向其常设机构、专门委员会、工作机构(实质立法者)的转移现象，并分析实质立法者的行为逻辑遵循了“官僚理论”的基本原则(如专业性、科层化、封闭性)。④ 2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。重新公布的《立法法》(以下简称新《立法法》)修改内容多，立法制度和体制有一些变化。其中，如何看待和解释法工委通过新《立法法》扩权这一现象和事实，法律界同仁似乎尚未关注。 法工委是专门为全国人大常委会履行立法相关职能提供服务的工作机构。繁重的立法任务的确需要一个常设性机构做日常工作，此机构的设置实属人大代表兼职性⑤和常委会会议非持续性的一种替代方案。事实上，改革开放近四十年来，我国社会主义法律体系能够形成如此规模，法工委的工作贡献有目共睹。根据《宪法》，国家立法权属于全国人大及其常委会，即立法是全国人大常委会的法定职权之一。但是，此职权要通过法工委履行相应职能来实现。因为人大代表的任期有限，绝大多数代表也没有法律专业背景；而法工委工作人员一般长期稳定、专业性强、流动性小。职是之故，在国家立法工作领域，有“权”的是全国人大及其常委会，有“能”的是法工委。如果借用行政法理论，全国人大及其常委会和法工委的角色关系，有些类似行政主体和行为主体的关系。 法工委这种职能状况，过去一直是靠隐藏在法律之后的“工作”规则实现的。蔡定剑曾指出：“由于没有实行修正案的方式和逐条表决的方式由委员们来决定怎么修改，而是由法制工作机构(即法工委——引者注)根据大家发表的意见来决定吸取哪些意见，不吸取哪些意见。这样实际上使法律议案的具体修改，最终由领导掌握”。⑥但是，在新《立法法》中，法工委的职能变成了法定的职权，从“幕后”走向“前台”。新《立法法》这种规定是否有悖于法工委的职能定位?是否符合人大制度的基本原理?⑦故本文不揣浅薄抛砖引玉，求教于方家。 二、法工委的机构属性和职能 关于法工委的机构属性，学界表述不同，认识上有分歧。蔡定剑认为：“法制工作委员会实际上更属于办事机关类型的机构。”同时又认为“是人大常委会的工作机构。”⑧刘政等将法工委定义为“承担常委会立法等方面的工作机构”。⑨尹中卿则将法工委归入“全国人大助理机构”，属于“全国人大常委会的办事机构”。⑩周伟认为法工委属于“办事机构”，是隶属于常委会的“工作机构”和法律委员会的“立法工作机构”，并与“各专门委员会保持着一种类似于相同性质与地位的复杂关系”。(11)综上，法工委的机构属性有“工作机构”和“办事机构”两种主要表述。 “工作机构”和“办事机构”都是我国法律规范中使用的概念。如《全国人大组织法》第21条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这里所谓的“办事机构”主要是指全国人大常委会办公厅，因为办公厅的主要职责包含“组织办理全国人大代表提出的建议、批评和意见，办理全国人大代表的来信，接待全国人大代表的来访。”(12)“有关机关、组织”则主要指的是办公厅下属部门和法工委，其中法工委负责答复与法制工作有关的问题。因此，将法工委定性为“办事机构”是不准确的，应该表述为“工作机构”。“工作机构可以认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以，它本质上又是一种服务机构。办事机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，包括为职能机构服务和为工作机构服务。……工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”(13)
