中图分类号：DF02；D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2017)01-0099-12 一、问题与进路 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了全面推进依法治国的目标，并进一步指出要建设中国特色社会主义法治体系。执法是法治体系的重要组成部分，规范化执法对法治体系的建构有重要影响。在我国，通过执法环节实施的法律远多于通过司法实施的，因此执法是国家与社会之间更重要的连接点，在执法环节可以观察国家权力在“毛细血管”处的复杂运作。《决定》指出，“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”。农村是法治建设相对薄弱的区域，“有法不依、执法不严、违法不究”等现象更为突出。 与执法的重要性相比，执法研究还较为薄弱，其中经验性的研究更是少见，早期的执法经验研究主要集中在城市问题上。贺欣关注外地来京工商户的经营执照问题，认为执法是平衡本地商业机构、执法人员、相关管理部门等各方利益的过程[1]，而运动式执法则起到了平衡政府内部上下级之间利益的作用，是强化已存在的官僚体制的工具[2][3]。王波深入刻画了城市基层工商所的执法，用科层耗散与社会耗散来解释执法实效与国家原初目的的背离，而执法者只能通过“制造权威”来维持法律执行的相对稳定状态[4]。当然，也有一些经验研究涉及农村执法，例如，刘本(Benjamin van Rooij)关注云南滇池地区的环境污染和耕地保护，总结了影响执法的诸多因素，包括立法内容的可执行性，执法者与违法者之间的信任度，违法者与受害者之间的经济依赖关系，政治环境，社会压力，执法者的人、财、物状况以及内部激励机制等[5]。 最近几年，笔者团队等深入执法一线展开了不少田野经验研究。笔者从乡镇政权的利益和偏好出发，将压力型体制纳入考量，从中央立法、基层政权偏好、地方社会偏好三个因素的关系出发，建构了解释执法实效的框架[6]。陈柏峰还关注了交警根据情势选择严格执法、折扣执法或一线弃权的“弹性执法”，并将原因归结为执法权在时空上的非均质分布、民众偏好差异因素的介入，以及执法者与执法对象之间的协商[7]。最近，以违建执法为例，陈柏峰从国家能力的视角对执法困境进行了解释[8]；刘磊则考察了城管执法及其困境，指出城管执法活动嵌入在由执法空间、社会形势、体制环境所形成的嵌入式执法结构中，形成了“街头政治”[9]，执法过程成为重新界定规则和重新确定利益格局的政治过程，需要加深对城管执法中政治逻辑的充分理解与认识，防止社会群体间的利益均衡被破坏[10]；于龙刚以乡村派出所为例，发现乡村执法受关系模式影响，呈现出一种合作与冲突相循环的二元格局，并从转型期社会矛盾的多元性、复杂性、脱域化，法律系统监督异化、弱化，现代国家能力缺失等方面进行了解释[11]；刘杨以乡镇食品药品管理所执法为例，探讨了当前“专项治理”工作的科层化特征及其与传统“运动式执法”的复杂关系，思考了执法体制改革的制度前景[12]。 以往笔者的经验研究主要关注执法过程和机制，沿着这一思路，本文关注农村基层的计划生育执法问题。20世纪70年代末，计划生育政策被确立为我国基本国策，并持续推行至今，时间长达三十多年①，其在农村的推行一度被称为“天下第一难事”。长期以来，计划生育政策和法律面临着与民众生育偏好、社会非正式规范之间的冲突，其执行调动了基层政府大量资源，影响到千家万户，鲜明反映出农村基层治理的特点。新世纪以来，受养育成本、婚姻负担、社会流动等多方面影响，人们生育意愿有所降低，全国很多地区计划生育执法的压力已经大为减小。2015年，国家因势利导“全面放开二胎”。目前，虽然控制农民“超生”只在一些地区存在压力，但计划生育执法仍然面临普遍挑战，尤其是严禁性别鉴定的压力在农村普遍存在。社会转型及随之而来的治理转型是影响农村法律和政策执行的结构性因素。在社会转型的不同阶段，法律和政策执行会呈现出不同特征。 有学者从治理角度研究了计划生育政策执行问题。彭玉生考察了宗族关系强度对计划生育政策执行效果的影响。在宗族关系强的村庄，宗族网络增强了村庄规范的控制力，减缓了国家权力执行的刚性，有效地反抗、规避和拒斥计划生育政策[13]。陈心想通过农村计划生育执法来考察基层秩序，指出基层社会运作是明线(即官方的、合法的、公开的)和暗线(即民间的、非法的、私下的)交织并存的“双线运作”[14]。董强、李小云通过农村计划生育政策执行来思考监督软化问题，基层政府通过构建利益链条、关系网络等非正式的途径消解掉政策监督中的理性标准，使政策监督流于形式[15]。申端锋从村庄社会性质考察农村计划生育政策实施，认为实施结果差异缘于不同地区的村庄社会性质不同[16]。吕德文考察了农村计划生育政策执行过程中群众路线的运行机制及变迁[17]。郭亮对农村计划生育政策执行进行了历时性考察，指出基层治理呈现“钟摆型”特征，往返于推动计划生育政策执行(向基层政府让渡利益空间)和加强对基层政府控制(收缩其利益空间)之间[18]。 治理体现的是基层治理体系如何操作计划生育政策执行过程的视角，关注计划生育政策与乡土社会的互动关系、计划生育政策的具体运行机制，但是缺乏从法律实效的角度来考察和评价具体运行机制的法治效果。而法治视角是一种强调规范性的研究视角，往往从法律实效的角度关注计划生育执法。这是两种内在逻辑存在差别的研究视角，倘若两种视角有所结合，能够对计划生育执法做出更为准确的概括。本文用“双轨制”来概括计划生育执法的核心机制，既有政策执行的治理视角，也有法律实效的法治视角，是治理和法治两种视角的综合运用。文章考察基层计划生育执法的实践机制，关注执法实际上是如何进行的，亦即以埃利希所言的“法的事实”[19]86-125为导向，而不关注执法应该是什么，不对法律和政策本身的正当性、合理性做出价值判断②。
