近十余年来，基于众所周知的社会现实，集体土地征收成为最受中国法学界关注的话题之一。既存研究以现行《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”为出发点，集中探讨集体土地征收的公共利益前提、补偿标准与法定程序。除了批评征地补偿之不公，就集体土地征收决定本身，现有研究直指现行制度的种种缺陷，包括作为征地决定前提的公共利益之泛化甚至虚无①、被征收人或公众无法参与征收决策过程②、征地信息不透明③以及地方人大审议④和法院诉讼审查的缺位⑤。很大程度上，这些对现行集体土地征收决策机制的批评都指向其封闭特征，即以政府内部审批的方式一家拍板，少受甚至不受来自代议机关与司法部门或被征收人和社会公众的影响。 在此背景下，论者从各角度提出的改革建议，本质上都是为了打破我国集体土地征收决策机制的封闭性，引入外部参与和监督，从而增强征地决定的公益性，限制征收权，保障被征收人的财产权利。然而，既有研究并未回答如下问题：中国的集体土地征收决策机制为何呈现今天这般样态?事实上，这一问题只能历史性地解答。本文从内部视角梳理该体制现状，回溯其生成及演变历程，揭示其运行逻辑与困境，最终研判改革发展的可行前景。 一、我国集体土地征收决策机制之现状 众所周知，根据现行《土地管理法》第44条和第45条的规定，集体土地征收由县、市政府发起，上报省级、中央政府审批。前者是征地报批和实施机关，后者是征地决定或批准机关。集体土地征收审批权由国务院和省级政府垄断。⑥而面临正当性和效率危机，既有研究并未有效揭示国务院和省级政府在实践中如何作出征地决定，即它们究竟基于什么理由决定征收或者不征收某一块集体土地。缺少这种观察征地决策机制的内部视角，一方面导致决策过程本身成为学术分析的“黑匣子”，另一方面更遮蔽集体土地征收决定的特点和性质。下文通过梳理相关规范，从内部视角描述我国集体土地征收决策机制的现状。 根据《土地管理法实施条例》，市、县政府向中央或省级政府提出集体土地征收报批存在两种情形。首先，该法第20条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。”这是针对某一地区同一年内不同时间段的多次征收。为使报批过程更有效率，报批政府将多批征收归总提交有权政府批准。其次，该法第23条规定：“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。”据此，我国集体土地征收既可以是分批次报批，也可以是单独选址建设项目报批。笔者称之为“批次征收”和“个别征收”。前者是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内为实施城市规划供地；后者则是为处在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围之外的项目供地。两类征收的区分标准在于征收对象是否位于土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内。要理解这一区分，首先须认识我国的土地利用总体规划制度。 1.理解土地利用总体规划制度 自1986年颁布《土地管理法》以来，我国实施土地利用总体规划制度，迄今已经历三轮规划，规划期分别为1985年至2000年、1997年至2010年及现行的2006年至2020年。1986年《土地管理法》第3条规定：“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”1998年《土地管理法》第4条明确国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，要求“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，并专辟第三章做细化规定。2014年，党的十八届三中全会决定将土地用途管制制度扩展为国土空间用途管制制度。2016年，国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》进一步明确：“建立国土空间用途管制制度。以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。”由此可见，20世纪80年代至今，从“管理”到“管制”再到“开发保护”，我国不断深化探索土地资源公有制正当有效的实现方式。在此进程中，土地利用总体规划制度始终承担着落实国家管控土地资源的功能，本质上是一种空间规划(spatial planning)机制，具有“定用途”“定数量”“定空间”和“定时间”等四项规制手段和自上而下(top-down)的规制方式。 首先，土地利用总体规划将全国土地按使用状况分为农用地、建设用地和未利用地三类，规定任何用地者必须严格遵守规划确定的用途，未经批准不得随意变更或突破。⑦换言之，规划列明的土地用途必须在现实中得到反映。这正是土地用途管制制度的核心，即“定用途”，其关键目的在于保证至规划期末全国范围内仍保有一定数量的耕地，即著名的“十八亿亩红线”。 为实现这一目标，土地利用总体规划制度从数量、空间和时间三个维度进行规制。现行土地利用规划中，数量规制主要通过下表所示的十五项指标来实现(见表1)。
由表1可知，现行土地利用总体规划制度的数量规制指标分为两类，六项为约束性指标，九项为预期性指标。前者要求严格落实、不得突破，后者则须通过经济、法律和必要的行政手段加以引导，力争实现。两类指标都为规划期内特定类型的土地用途及其转化设定了上限或下限。存量方面，耕地保有量和基本农田保护面积确定到2020年必须保有的数量底线，城乡建设用地规模则划定同期不能突破的上限。增量方面，为了保证上述存量在我国持续城镇化、工业化及农用地继续向建设用地转化的背景下得以维系，新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量从节流和开源两个角度确定耕地转用的最大值和耕地补充的最小值，进而确保动态地实现《土地管理法》第33条对省级政府施加的“确保本行政区域内耕地总量不减少”之义务。与此类似，人均城镇工矿用地指标旨在限制建设用地的扩张速度，使其不过分超过人口增速，同时亦可提高土地利用效率，因为土地面积/人口数量的比例越小，城镇工矿用地集约程度越高。因此，现行全国土地利用总体规划要求2020年该比例较2010年水平减少2平方米。
