引言：多层级政府格局下的地方政府治理问题 (一)中央地方分权与政令的上传下达 我国存在着从国务院到乡镇的多级政府组织，中央的理念和指令必须依赖于地方政府的推行方可得以实现。可是，不同层级的政府特别是党政官员的利益诉求、目标函数、执政倾向、行为选择等都有差异。多数时候，政府内部冲突较小，政府这一“利维坦”能够协调一致、运转正常；但若政府内部的利益冲突激化，这时政府机制就会运转不畅。由于地方政府的不当行为会危及中央政权的合法性与统治权威，县乡执法人员的胡作非为会“败坏整个行政执法队伍的形象，损害党和政府的威信”，①数十份中共中央、国务院的文件都强调地方党政机关必须提高政策执行力、确保政令畅通，正确处理中央地方关系。习近平、李克强等领导数次讲话强调，要确保中央政令畅通，禁止地方政府在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。② 为控制下级政府尤其是官员的行为，在上管一级的体制下，指标考核成为上级部门评价下级党政领导工作的主要工具。③1982年的《宪法》早就提出，国家机关实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度。中组部自1978年起先后制定了《关于实行干部考核制度的意见》等多份文件，细化地方党政领导的考核标准，全面考察经济、政治、文化、社会、安全生产、环境保护、生态文明建设和党的建设的实际成效。④除此之外，全国人大亦明确提出要加快制定绩效评价考核体系和具体考核办法，考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。⑤《环境保护法》《食品安全法》等数十部法律明确提出要对地方政府进行考核。国务院在2011年开始对国土资源部等部委和广东等省市进行指标考核试点，⑥并于2013年开始在各部委推行绩效管理制度和行政问责制度。⑦ 不过，对政府权力进行限制，更通行的方法是要求政府依法定权限行政。早在1997年召开的党的十五大提出“建设社会主义法治国家”时，就要求“一切政府机关都必须依法行政”。自此之后，中央数次发文要求推进依法行政。正如有学者指出的，中央之所以“高度评价法治是因为法治还有加强中央对地方控制并促进合理行政的作用”。⑧国务院有关依法行政的文件明确提出，“能否切实做到严格、正确地依法办事，直接关系到广大人民群众切身利益和政府与人民群众的关系”，⑨加强依法行政、确保政令畅通，事关巩固党的执政基础。⑩ 推进依法行政之目的在于监督、控制地方政府权力，确保政令畅通；指标考核的功能同样在于监督、控制地方党政权力。2004年，中共中央提出要贯彻依法治国基本方略、完善干部实绩考核评价标准。(11)党的十八届三中全会要求推进国家治理体系和治理能力现代化，其中绩效管理、依法行政都作为国家治理体系的一部分得到同时强调。(12)党的十八届四中全会进一步明确提出，要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。(13)至关重要却未得到法学界足够重视的问题在于：为什么越来越多的文件会同时强调依法行政与指标考核?为什么要通过指标考核的方式推进法治建设?在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，依法行政与指标考核是否兼容? (二)问题与理论回顾 法学界有关依法行政的研究文献卷帙浩繁，关于法治与地方分权、地方政府治理的关系，已有不少学者进行研究。(14)但对指标考核在地方政府治理中的作用，法学家们却关注甚少。与法学界的忽略或刻意回避不同，经济学家、社会学者在最近几年对地方分权与政绩考核进行了深入研究，并将之作为“中国模式”的重要表象之一。有关指标考核的研究文献，大多是建立在上级党组对地方经济增长予以考核的逻辑假设前提下，但我国的指标考核不仅复杂而且多变，比如依法行政作为重要的考核指标并未得到正视，又比如行政机关同样制定了大量考核指标。此外，只有极少数学者注意到指标考核与依法行政的共通性，比如渠敬东等学者发现，改革开放以来，行政科层技术治理开始将各级政府纳入法治化和规范化的轨道之中。(15)彭涛和王宇鹏则结合信访分析了结果导向的指标考核在促进依法行政时的作用和局限。(16) 总的来说，现有的多数文献都将在大量文件中并存的依法行政与指标考核两种治理机制分割开来进行研究，没有追问中央文件为什么不时地将依法行政与指标考核置于同等重要的地位，两种约束机制是否兼容，两种治理机制之间的关系是什么。 一、地方政府治理策略选择：法律抑或指标 基于现代企业理论有关不完备契约、信息不对称与交易费用的分析，学者们在分析官僚制下上级如何控制下属时，开始引入政治交易成本的概念。(17)有学者就认为交易费用是决定控制代理人所采手段的重要变量。(18)沿袭政治交易成本的相关成果，指标控制和法律治理所内蕴的逻辑是有差异的，但却可纳入一个统一的分析框架之下。
