将分散在单行立法中的行政审批事项汇集起来、经过清理和审查后对保留的审批事项以清单的形式列明向社会公布，让公众对行政审批权力一目了然。因此，行政审批权力清单成为约束行政审批权力的又一重要举措。而清单建构是行政审批权力清单制度的重要方面，它是行政机关依据法定标准对行政审批事项进行清理和审核，对于保留的行政审批事项以清单的形式在政府网站等载体公布，并根据行政审批设定依据的变化，及时修改和调整审批事项的活动。我国目前还处在清单建构的初始阶段，清单制度化、法制化程度比较低，清单建构中涉及的诸多法律问题还有待解决。 一、问题的提出 2013年9月19日，国务院发布《关于严格控制新设行政许可的通知》(国发[2013]39号)。通知要求，国务院部门要制定本部门负责实施的行政许可目录并向社会公布，行政许可目发生增加、调整、变更等变化的，要及时更新目录。为落实上述通知，国务院办公厅于2014年发布《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》(国办发[2014]5号)，以此作为国务院部门权力清单的制定依据。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月24日印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。意见要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。 在上述文件推动下，至2014年年底，国务院部门基本完成了本部门权力清单的制定，并在其门户网站上公布本部门的行政审批事项，再由国务院审改办在汇总后形成国务院部门权力清单并在中国机构编制网上统一发布。在地方，至2015年底，已有二十多个省级人民政府相继公布了本部门的权力清单。市县两级政府的权力清单亦在推进之中。 从已发布的清单看，由于清单的建构主要是由行政手段推动，由各部门自行清理和制定，清单的制定没有明确的法律依据，缺少统一的法律标准和有效的外部监督机制，因此权力清单总体上比较粗糙简略，内容上多鱼目混珠，暴露出的法律问题比较多。主要的法律问题如下： (一)非行政许可审批名亡实存，清单未能达到有效约束审批权力的目的 在行政审批权力清单建构初期，大量的非行政许可审批进入了行政审批权力清单，在国务院发布清理、取消非行政许可审批的决定后，这些非行政许可审批中的大部分又改头换面进入其他行政权力清单。清理与规范非行政许可审批成为建构行政审批权力清单必须解决的首要问题。 (二)行政审批的设定仍不规范，清单中审批事项的合法性难有保障 从已经公布的行政审批权力清单看，进入权力清单的审批事项并不完全符合行政许可法的规定，突出的问题有二：1.一些规章及规章以下规范性文件设定的、甚至没有设定依据的审批事项进入了权力清单。2.规章及规章以下规范性文件违反法律法规设定的审批事项进入清单的现象更为普遍。建构权力清单的目的之一就是要阻止不合法的审批进入权力清单。因此，权力清单的构建过程也应是对所有审批权力进行合法性审查的过程。但目前权力清单的建构显然没有能够有效解决清单事项的合法性问题。审批事项的合法性成为建构行政审批权力清单必须解决的第二个问题。 (三)行政审批的评价机制未能激活，清单中的审批事项难以顺应改革及时修改和调整 即使依法设定的行政审批，随着经济和社会的发展，也可能丧失存在的必要性、合理性。行政许可法第20条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，认为通过该法第13条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时修改或废止；行政许可的实施机关可以对已设定行政许可的实施情况和存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。但行政许可法实施至今，评价机制基本上处于休眠状态，至今未能激活。因此，如何激活行政审批的评价机制，并根据评价结果及时修改法律法规，修改、调整权力清单，是建构行政审批权力清单涉及的第三个问题。 二、关于非行政许可审批的清理与规范 行政审批改革的方向非常清晰，就是通过剔除所有不符合行政许可法规定的行政审批，最终实现行政审批与行政许可内涵与外延的统一，将行政审批纳入行政许可法规范。将行政审批统一于行政许可面临的最大障碍是对非行政许可审批的清理和规范。 在国务院的倾力推动下，目前非行政许可审批作为一类审批已经从国务院部门行政审批权力清单中清除出去了，但是，这其中的不少审批事项并没有因此而废止。在实际执行中，除了取消、调整为内部审批事项以及转为行政许可的外，还有不少非行政许可审批事项被实施部门调整为所谓其他行政权力，从审批权力清单中分离出来进入了“其他行政权力清单”。 为彻底铲除非行政许可审批这一法外权力毒瘤，建议国务院制定《行政权力清单制定规则》，将所有行政权力类型化，取消“其他行政权力事项”，让非行政许可事项无处藏身。同时，为防止权力清单的制定部门将外部的许可权力内部化，必须从立法上明确行政许可与政府内部审批之间的划分标准。为此建议全国人大常委会能够启动立法解释程序对行政许可的含义以及识别、判断行政许可的标准作出解释，以作为行政许可与政府内部审批的划分标准以及行政许可权力清单的制定依据。
