相对于传统行政法而言，风险行政法是一个应对风险社会的特别机制，其组织法、行为法、程序法、救济法等均有一定的独特之处。虽然整体的风险行政法尚未成熟，但食品、药品、环境、核能、交通等具体领域的安全法制渐趋发达，某些原理、制度和机制的共通性也日益彰显，风险行政法的基本构造已初步显现。不过，由于各领域的发展参差不齐，也亟待总结有益经验，打造出一个原理精当、组织适当、制度完备、手段充分的风险行政法，以回应风险规制的基本要求。本文拟以食品安全法、核能安全法等为主要参照领域，考察风险规制的行政机关设置情况，探究风险行政的组织法构造。这些较成熟领域的经验总结或可成为风险行政组织法的理论基础，指导其他尚处于起步阶段领域的制度设计。 一、风险规制与风险行政组织的基本要求 风险规制是应对风险社会的重要方式之一。但延续既有的行政组织，套用传统的行政组织法原理，很难为风险规制提供有效的组织保障，因为风险社会中的风险有其特殊性。 (一)风险社会中的风险特性 风险与人类社会相伴而生，而本文所谓的“风险”则是德国社会学家贝克所指的现代性风险。①不理解风险的现代性，就无法理解风险社会的特殊性，进而也无法把握风险行政的应有之道。 风险的形成首先源于科技理性的过度扩张。科学非理性地发展，特别是科技的应用为政治利用，走上了政治化的路线，加之工业社会制造出现代化风险，现代化风险又成为工业社会的政治动力，各种社会力量综合发挥作用，最终形成了风险社会。归纳起来，风险具有如下特性：(1)风险具有现代性。没有工业的现代化和科技的广泛应用，就不会有今天的风险，而且这一进程是无可逆转的。对风险的预防和控制又会产生新的风险。(2)风险具有社会性或人为性。风险之所以区别于危险，就在于风险缘起于社会自身而非自然。(3)风险具有不确定性。“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”；风险“引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的”。②其结果是失去了从常态下测定变异的风险计算的基础。这也要求行政组织要具备不断学习的可能性，随时补充自身知识信息的不足，以提升风险规制的可靠性。(4)风险具有广泛联系性和因果循环性。伴随着工业化的发展，食物链将地球上所有的人都连接在一起。先进者看似已将技术风险转移出去，但危害却最终会毫厘不爽地反射到自身。“在现代化风险的屋檐之下，罪魁祸首与受害者迟早会同一起来。”③(5)风险具有系统性。科技风险连锁反应较为明显，可能转化为经济、社会和政治风险，可能演化为种族冲突。不经意间，风险一环套着一环发生。这也决定了风险治理是一个系统工程。 (二)风险行政组织的基本要求 为了适应风险的特性，风险行政在组织上不仅要遵循传统行政的一般要求(如法治、分权、协调、合作等)，还要符合风险规制行政的中立性、独立性、透明性、参与性和科学性等特别要求。 1.中立性和独立性原则——规制正当性原理的要求 风险规制是规制的一种形态，需要遵循规制的一般原理。规制者与企业、私人等处于一个三方的行政法律关系之中，更多地属于利害调整型行政法的范畴。一方面，国家要保护私人免遭企业风险的侵害，保障其生命财产的安全；另一方面，国家也要尊重企业的经营自由，不能过度规制。这就要求规制者秉持中立的立场，在私人的生命财产安全与企业的经营自由之间进行适度权衡，依据法律和事实作出不偏不倚的客观决定。这是规制的正当性来源之一。在组织构造上，不仅要求规制机关具有中立性，规制机关的组成人员也要具有中立性，与被规制者之间没有利害关系。在风险规制中，为了保证调查、评估、决策和管理的科学性，时常需要科技专家的参与。而科学技术活动在本质上是富有个性的独立个体行为，专家的独立性应予保障。独立性是相关行为科学性的保障之一。虽然独立性不排除合作与沟通，但在科技问题上却不存在命令与服从的关系。在风险规制组织中，即便是少数人的声音亦应得到适当的表达。 2.参与和透明原则——民主原理的要求 在风险规制中，纯粹的科技问题需要由科技专家去解决，带有政治性的问题则需要常态化地听取民众的意见、接受民众的监督。制度化、组织性的参与是风险行政组织的一大特点。其他行政组织更多地体现为程序法上的参与，参与者与行政机关之间仍属于外部的行政法律关系，参与者仍然是外在于行政机关的主体。而组织法上的参与，参与者与行政机关形成一个整体，共同面对企业、消费者等外部的主体。科技专家以其科技理性为根据参与风险规制，而社会民众则以消费者代表的身份参与风险管理。如此，就以专家参与和利益代表参与来弥补风险规制组织的民主性不足。在风险规制中，规制活动应当具有外在的透明性，能让民众参与和监督，这是民主的要求。透明原则同样也可以适用于组织法。这种透明性体现在其审议过程的公开性，审议的参与人员、审议所依据的事实材料、审议表达的意见等均应公开，以便让各种利害关系人理解风险及风险决定，自主采取措施规避风险，并提高风险决定的可接受性。“专门知识的不确定性越高，在知识的选择上出现政治化的可能性就越高。”④因科技而生的风险问题较为复杂，且具有不确定性，确保透明性更有必要，以便确保专业知识的独立运用，并接受社会监督。参与管理决策的科技专家和普通民众往往由风险管理机关选取，除了专家理性与社会理性可用之外，还应以风险行政组织的透明性弥补其组成人员的民主赤字。虽然风险需要快速决策，但透明并不会降低决策效率，相反会吸收到更多的可用信息，提高决策的科学性。也因为决策过程公开透明，决策获得支持的可能性也会提高，决策的执行成本随之降低。
