第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过了次日即开始施行的一个重大决定，规定“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。①设立监察委员会是事关全局的重大政治体制改革，非常必要。笔者注意到，此前中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》不仅要求强化对监察对象的监察，同时也要求“强化对监察委员会自身的监督制约”。②我理解，此处“对监察委员会自身的监督制约”，是指对监察委员会本身的监督制约，而不是说监察委员会自己监督制约自己。笔者曾撰文讨论将监察体制改革全程纳入法治轨道的一些构想，③今另辟空间，讨论强化对监察机关自身的监督制约问题。 一、对监察委员会自身的监督制约须足以防止“过犹不及” 欲将国家监察体制改革进程及改革后形成的体制纳入法治轨道，不能不关心如何把新的、权力很大的各级监察委员会的活动约束在宪法法律范围内的议题。 关于改革试点和各级监察委员会的监督制约设计，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组负责人在这方面已有所论述，其要点是：“深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督”；监察委员会将“与执法、司法机关有机衔接、相互制衡”；须“强化对监察委员会自身的监督制约”；应“把握好动态平衡，防止过犹不及”。④具体说来，这就是要求监察委员会在现行政治法律体制内受监督制约，不仅自身设监督机制，还与其它执法、司法机关相互制约，使各个对称要素保持动态平衡，防止做过头造成另一方面的弊端。其中，“防止过犹不及”是一个带根本性的要求。 此前中共中央确定的改革方案和第十二届全国人大常委会第二十五次会议的决定向我们展示了各级监察委员会的法律地位、组织机构、职权和行使职权的程序等几个方面的大致轮廓。这两个政治和法律文件已经显示出监察委员会将具有的两个突出特点：第一个特点是地位高。从政治法律综合的角度评估，监察委员会的实际地位将高于人民法院和人民检察院，因为“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，很可能两个机构一块牌子一套人马。从现在各级纪检委在党内的地位看，监察委员会与纪检委的组合，在政治法律生活中的实际地位明显会高于本级法院和检察院。 一般来说，一个国家机关地位高于检察院不是问题，但高于法院的情况就比较复杂。在宪法地位平行的各个国家机关中，行政机关的实际政治地位和法律地位高于法院有其弊端，会不利于行政诉讼案件的公正审理和裁判。但相对而言，这不算特别大的弊端，因为它无关乎公民的生命和人身自由等最基本的权利。 但是，掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关，弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中。在这方面，我们过去数十年间是有教训的，其中一个突出的处理不适当的例证，是公安局长同时担任党委的政法委书记，这种安排造成国家行政机关中的公安部门的政治地位高于法院。或许，正是这种不适当安排应当对当时造成的一些刑事冤假错案负责，包括众所周知的赵作海案、佘祥林案等。好在这种不恰当做法现在已经基本得到纠正。在即将展开试点的国家监察体制改革过程中，在处理监察机关与法院关系方面，应避免蹈上述不适当安排的覆辙。 将来监察委员会的第二个特点是权力厚重。监察委员会与执政党纪检委合署办公，统一掌握反贪腐资源，权力会空前地厚重而且集中。权威机构发布的信息表明，监察委员会将“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”；⑤如此看来，合署办公后，监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和。 笔者注意到，第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》对监察委员会的职权做了较详细的列举：“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”《决定》还规定：“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。” 我们今天面对一个权力如此厚重而又集中的监察体系，改革过程要特别防止出现中央领导层警示过的过犹不及的危险。 英国人阿克顿说过一句在中国政法学界近乎众所周知的名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。如果他说的权力是指缺乏有效监督制约的权力，那么，我们应该承认这句话是对权力运行规律实事求是的总结。同理，愈是位高权重者愈须予以监督制约，而且监督制约的强度应该同制约对象的权力体量及其强度相适应。这里需要说明，监督与制约虽然通常被人们一起谈论，但其实两者不是一回事。简单地说，监督一般是单向或双向的关注、审视并时刻准备按某种既定的标准评价乃至影响被监督对象的言行；制约虽然也可以分为单向的和相互的，但制约比监督更有刚性。制约分为以权力制约权力和以权利制约权力两种典型形式。以权力制约权力的典型特征是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制，符合标准就放行，否则不予放行。制约者在掌握和运用标准时有一定的自由裁量权。用权力制约权力时，以制约者与被制约者力量平衡为诉求的状况通常称为制衡，即制约平衡。至于以权利制约或制衡权力，则是指在公民中“广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”。⑥
