机关事业单位养老保险改革：进程、发展与制度评价

       机关事业单位养老保险改革方案出台一年有余，但理论界的争论还远未平息，方案落实和具体操作也存在诸多困难。实践的困境更加凸显理论研究的重要性，应从历史发展角度，从制度根本出发，对2015年改革确立的机关事业单位养老保险制度进行评价。

       一、机关事业单位的退休金制度演进历程

       郑秉文等(2008)[1]将机关事业单位退休金制度分为3个阶段，即1949-1957年的初创阶段，1958-1977年的统一调整和后期倒退阶段，1993年以后的改革试点阶段。其中以2008年为界又分为地方改革阶段和事业单位改革阶段，这是制度本身运行规律的划分方式。本文从公私部门退休金制度关系角度，划分出“统—分—统”3个阶段。

       (一)20世纪50年代初至90年代初，机关事业单位与城镇企业退休金制度模式基本一致

       1.1955年机关事业单位建立退休金制度

       1951年新中国第一部劳动保险法出台，企业按职工工资总额的3％缴费，男职工年满60岁且工作25年、女职工年满50岁且工作20年可领取相当于本人工资35％～60％的退休金，这是新中国的第一个养老保险制度。此后，制度覆盖范围扩大(扩大至工、矿、交通事业的基建企业和国营建筑公司)、待遇水平提高(最高计发比例由60％提至70％)、最低工作年限要求缩短(由22.5年减至15年)。1955年12月，参照这一制度，中央政府出台了机关工作人员的退休处理办法，除最低工作年限要求(男性25年和女性20年，均比企业多5年)以外，机关和企业退休金制度一致。

       2.1978年机关和企业退休年龄开始分化

       1978年将机关和企业职工领取退休金的最低工作年限统一为10年，并将企业女工人的退休年龄由55岁调低到50岁，机关工作人员退休年龄维持不变。

       3.1985年工资改革，机关与企业的退休金制度出现罅隙

       计划经济时期，企业采取包干制工资制度，1985年1月起工资总额与经济效益挂钩，工资差别开始显现，但矛盾并不突出。1985年6月，机关事业单位实行工资改革，将工资分解为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资等4个部分，不同职级人员的职务工资差距拉大。从这个时期开始，机关事业和企业内部以及机关事业与企业之间的工资差别以及退休金的差距逐渐显现。

       (二)自1993年开始机关事业单位和城镇企业的退休金制度彻底分离，“双轨制”定型

       1.1993年的工资制度改革，机关与企业退休金结构发生异化

       1993年起国家推行公务员制度，进行了工资改革，机关以职务工资和级别工资为主，事业单位以职务工资和津贴为主，工资差别与1985年工资改革时基本保持一致，并保留了各种隐性福利，与此同时，国企改革使企业工资的货币化程度提高，机关事业单位与企业的劳动收入和退休金结构发生异化。

       2.1993年企业养老保险制度确立，与机关事业单位退休金制度形成“双轨”运行格局

       为了配合国企改革，1993年在城镇企业建立“统账结合”的基本养老保险制度，1997年对各地制度进行了统一。至此，企业与机关事业单位的退休金制度完全分离，前者的退休金由社会平均工资和个人账户积累额决定，后者的退休待遇则与职级职称和服务年限关联，“双轨制”成型(见表1)。

      

       3.2006年工资改革，机关事业单位与企业的退休待遇差距进一步扩大

       2006年7月公务员工资改革，事业单位同步实行岗位绩效工资制度。改革后，津贴补贴成为在职人员工资和退休人员退休金的重要来源，部分地区生活补贴在退休金中的比例甚至达到60％～70％[2]，机关事业单位与企业退休金的差距进一步拉大。按照规定，企业职工每增加1年缴费，基础养老金替代率可提高1个百分点，个人账户养老金取决于账户积累额。以30年缴费期为例，基础养老金替代率为30％，个人账户养老金替代率不足40％(按工资增长率：投资收益率=7％计算)①，相比而言，机关事业单位退休金替代率为85％，如果加上生活补贴，将远高于企业。

       (三)2015年改革，机关事业单位由财政退休制度全面转向社会养老保险制度

       1.制度改革背景

       (1)公、私部门之间退休人员待遇差别引起社会不满

       如前所述，自20世纪90年代企业建立养老保险制度以来，机关事业单位和企业的退休金待遇的差距不断扩大。以2000-2004年为例，企业、机关和事业单位退休金上涨幅度分别是27.5％、51.7％和68.6％，企业与机关事业单位人均退休金的差距由1.5倍扩大到2倍(见表2)。2006年工资改革后，生活补贴占退休收入的比例不断提高。以陕西省为例，2006年工资改革时确定的生活标准为660元～1760元/月②，相当于当年该省在岗职工平均工资的50％～125％。生活补贴不仅抬高了机关事业单位离退休人员的退休金水平，继续拉大与企业退休金的差距，同时也使机关事业单位的退休金与社会平均工资割裂开，待遇水平隐形化。