发展型政府条件下环境治理机制的构建及其局限

      对“权力集装器”的现代国家而言，①控制和管理国土范围内的环境状况是其应有之义；当环境问题日益突出成为公共议题之后(尤其是20世纪六七十年代以降)，许多国家通过专门立法、建立环保科层体制，构建起法治化的环境监管与治理的“国家基础”(state infrastructures)，②将政府、社会与市场多元主体的行为置于在环境法治的框架下，逐步扭转了环境污染恶化的趋势，实现了对环境质量的有效管控。同一时期的中国，由于早前在环保理念与制度上几乎空白，加上政治运动导致工农业生产领域的放任与混乱，对自然与生态环境的破坏和污染积少成多，政府也不得不开始正视和应对各种环境问题。③专门的政府环保体系初创于1970年代中期，以中央政府召开环境保护主题会议统一认识和进行动员，进而制定下达环境保护法规性文件、设立各级“环境保护领导小组(办公室)”的方式，初步建立起一个从中央到地方、覆盖相关工业经济部门的环保科层体制，或者说，在既有的科层体制基础上扩展了国家专司环境保护的职责。

      “不能走西方国家先污染后治理的老路。”数十年来领导层论及环境问题时一再作出如是的训诫与宣誓。通过对《人民日报》历年刊发的环保主题报道进行初步统计(图1)，可以大体看出领导层对环保议题的重视程度：基本以1970年代初为界，在这之前只有零星的报道；而之后特别是改革开放以来，相关报道明显增加并且在常常见诸重要版面。值得注意的是，在经济发展较快的时期(如1970年代末1980年代初、1980年代中后期、1990年代中后期)报道数量如图所示呈显著上升的态势——这也从侧面反映了经济快速发展的同时环境问题往往更为突出，顾发展而失环保的局面始终存在。事实上，相对于1980年代东部地区乡镇企业的“异军突起”，1990年代各地基础设施与工业项目大发展，以及2000年以来全国工业化与城市化起头并进实现经济“腾飞”，同时期的环境保护却始终相形见绌。纵观国家环境监管体系创立运作至今，其治下的环境质量状况提示着中国在过去很长的时期内并未能够(至少是未能有效地)规避“先污染后治理”的覆辙，在发展经济与保护环境的巨大张力下，“法治—监管”维度的治理架构与能力面临着困境与挑战。因此，提振环境治理将是政府必须直面的一项长期任务，而摆脱治理困境的重要一环，是追寻导致困顿的深层次体制与机制因素，为治理改革提供镜鉴的资源。

      

      图1 《人民日报》的环保新闻：报道频数与版面分布(1950-1999)

      数据来源：根据《人民日报》数据库检索结果整理。

      相关研究回顾

      目前对于环境治理问题的研究视角和路径有多种，包括检视宏观层面的体制制度、中观层面的政策过程、微观层面的主体行为等。有不少研究者从中国环境保护政策的沿革来考察环境治理发生的变化，如吴荻等指出了政策工具从直接管制转向间接管制、政策作用机制从事后转向全过程、政策理念从防治污染转向科学发展；④张连辉等则评估了不同阶段环境政策出台的政经背景与实施绩效，指出了环境保护受限与滞后的政经原因。⑤许多经管领域的研究者从财经体制、政策的角度探讨期对环境治理的影响，杨瑞龙、潘孝珍等通过实证考察了中国式财政分权对环境质量的影响，揭示了财政分权程度与环境污染严重程度存在正向的相关关系，认为财政分权的激励机制加剧了地方政府间追逐经济增长的竞争，而激励相容机制的缺乏则使这种竞争更加重经济指标而轻环保指标，最终导致政府环境治理的不力和环境质量的退化；⑥张凌云等则分析了财政约束与政治激励的耦合导致了地方政府环境监管困境的成因机制；⑦郭璞等通过个案考察了县级财政体制对环境保护的影响，揭示了县域财力状况对辖内环境保护工作的影响，指出了财权与事权相匹配对于地方治理的重要性；⑧苏明、王亚菲则专门考察了公共财政对环境治理的投入及其效果，揭示了数量不足、结构不合理以及投融资引导机制不畅等方面的问题。⑨

      也有研究者从环境政策、环保机构本身入手，分析政策工具的选择及其运作、评估机构的绩效与能力。如李万新等考察评估了2000年前后政府开展“环境信息公开”的政策试点，比较分析了镇江和呼和浩特两个城市试点成效差异的原因，由此也揭示了利益结构、资源配置等因素对环境政策执行所构成的制约；⑩胡璇等则研究了环境影响评价制度在中国的执行情况，揭示了环评运行机制中利益相关方的行动逻辑和制约因素；(11)唐皇凤以武汉东湖水域治理为个案，分析了环境治理中存在的多头治理与责任机制缺失、资源投入不足、社会协同缺乏等方面的机制性缺陷；(12)黄爱宝将“河长制”放在中国特定的政治与文化情境中进行考察，讨论了其之于水环境治理的效用与意义。(13)王晓宁等以绩效评估的方式来分析了河南县级环境保护机构的能力，揭示了经济发展对于环境机构能力影响的多重性。(14)还有不少研究者从环境抗争的角度出发来检讨环境治理问题，如冯仕政通过实证讨论了“差序格局”对城镇居民环境抗争行动的影响，对中国环保公共领域的低落以及环保政策过程中存在的“选择性执行”提供了社会文化层面的一个解释；(15)张玉林从“政经一体化”的角度，揭示了环境抗争产生的必然性及其困境；(16)任丙强则通过个案分析指出环境抗争的一个重要根源是地方政府的治理危机，表现为相互交织的三个方面——利益结构的失衡、管治能力的弱化以及公众信任的降低。(17)