问题的提出 地方政府绩效考核制度作为地方政府领导班子引领经济社会发展的核心激励制度，改革开放三十多年来一直强势推动着我国经济的高速增长。然而，随着我国经济进入新常态，地方政府绩效考核制度在新形势下遇到了发展和转型的瓶颈，带来的社会负面效应让地方政府遇到了前所未有的信任危机，并成为许多地方治理困境的重要根源，与政府职能转变产生冲突，与政府为大多数民众谋福祉的宗旨存在悖谬。 李克强总理在2016年政府工作报告中提到“以敬民之心，行简政之道，切实转变政府职能、提高效能”。在我国这样一个多元异质性利益社会里，民众的多重价值需要至少包括生存、安全、秩序、效率、公平、公正、平等、民主、自由等，这些价值对于特定的社会群体同等重要但是彼此却具有一定的排斥性。地方政府绩效考核制度的转型升级首先需要以公共利益代表者角色来平衡与协调好社会各种利益关系、政治力量与社会矛盾，采用社会公认的公共伦理的正当性来获得社会认同①，并基于互惠合作、理性权衡的理念对各种相互冲突的价值需求进行平衡与制约，这样这项制度才能在全社会范围内建立政治权威，让民众产生服从的心理效应。那么，地方政府绩效考核制度目前的现实困境是否因为制度的价值追求出现了偏离?倘若没有政治晋升锦标赛式的绩效考核带动经济发展以获得政治权威与政治认同，这项制度又该如何变革以使政府统治符合道义上的正当性?于是，我们需要重新对地方政府绩效管理制度进行深层次的伦理反思，探讨制度的实质正义与程序正义是否代表公共利益、符合政治正当性，并试图探索我国地方政府绩效管理制度平衡各方面利益并被大多数民众认为是公平的、正义的制度的价值回归路径，让这项行政管理体制创新不仅使地方政府为经济社会创造良好的宏观环境，更具有稳定的政治基础而可持续发展。 国内外学界在对政府绩效管理价值理性的研究成果中，虽然基于不同的政府管理实践基础，但是对于政府绩效考核价值理性的追求却很相似，效率至上、公平公开、公共责任等价值理性成为中西方学者对政府绩效管理研究的共同价值目标②。 1.在协同公开中寻求价值理性的平衡 改革后的美国政府绩效管理希望通过跨部门的协同、以绩效为基础的预算，追求更清晰和更紧密的战略和绩效规划，追求预算和财务报告之间的一致性。③西方学者们认为美国奥巴马执政时代推行改革后的GPRT反映了这样一个事实，不管机构怎么做评价，政府绩效管理都要追求清晰、深入、有力、准确，特别是更加坦率与公开透明。④虽然因为难以觉察的官僚行为而使得美国政府GPRT流程和PART的管理嵌入于细化的绩效数据使用上，但是美国的政府绩效考核强调业绩导向，平衡业绩与其他诸价值，在预算中引入业绩信息，以整合政府治理中有效的结果导向，同时还需回应民主的价值观。⑤我国学者追求地方政府公共事业管理绩效评估工具理性与价值理性的整合，引导和推动地方政府公共事业管理绩效评估向以民为本、崇德为先、知行合一的方向发展。⑥包国宪等学者提出了以公共价值为基础的政府绩效治理，认为只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要，这是政府绩效管理的根本动力。⑦ 2.在实践创新中不断探索多元价值 我国地方政府正在努力创新绩效管理实践以改革目前绩效管理缺乏回应性、民主性、效率等问题，高小平等学者把国内这种模式总结为创效式绩效管理，即追求创新与效益⑧，比较典型的创新模式包括以责任为价值导向的目标责任制——青岛模式，以效能为核心的综合效能建设——福建模式，以服务为核心的满意不满意的杭州模式与南京市万人评议模式。⑨我国地方政府对于绩效管理实践创新的多元价值探索促进了地方政府绩效管理价值理性体系的形成。然而，这些实践层面上碎片化的创新与理论研究并没有触及我国地方政府绩效管理问题的深层次根源，更没有根据目前我国经济新常态、政治改革进入纵深发展的时代发展趋势重新思考与构建我国地方政府绩效管理的价值理性体系，无法促进我国地方政府绩效管理改革的深入。在一个理性多元化的社会，首要的政治任务便是通过制度与程序维护公平正义的稳定性，离开了这些制度和程序，公共利益的存在就无法实现。地方政府绩效考核制度对于公共伦理关照的必要性体现了国家治理与社会治理范式的根本转换，它是与后工业社会相适应的新型道德形态。⑩本研究将通过对目前我国地方政府绩效管理政治理性基础实质正义与形式正义的重新剖析，试图提出地方政府绩效管理的价值理性体系变革路径。 地方政府绩效考核制度实质正义缺失 (一)地方政府绩效考核制度为地方政府逐利提供了制度合法性 功利主义认为每个在实现他自身利益的时候都肯定会自动地根据他的所得来衡量他的所失，个体的利己性原则让个体的行为总是趋向他自身的最大利益，即使个体有可能在目前做出某种自我牺牲，也是为了得到未来的较大利益，尽可能地接近他的合理目的。(11)一个地方政府可以看作是享有共同权力的个体联合体，个体的原则是尽可能地推进他自身的幸福，满足他自身的欲望体系，同样，政府的原则也是尽可能地推进群体的幸福，最大程度地实现包括它所管理成员的总的欲望体系。可以肯定的是，我国地方政府绩效管理制度是符合功利主义特征的，但是政府不可能满足所有成员的欲望，只能在不同的群体或个人之间平衡满足和不满足。如果一个地方政府的决策或制度最大限度地满足净余额时，这项制度或决策就是安排恰当的。如何衡量满足的净余额呢?目前我国地方政府绩效考核中满足净余额却首先表现为满足地方政府自身的净余额，地方政府的公共财政收入是地方政府领导班子政绩考核的重要指标，如何实现这种满足最大化，政府会通过土地拍卖、税收、资产管理等方式获得，这时，地方政府更像是一个利润中心，地方政府官员对公共财政收入的关注度不亚于任何一个股东对公司利润的关注，况且地方政府比任何一家企业在贷款、融资方面都享有更多的特权，且不承担破产风险。地方政府绩效考核经济指标占绝对优势潜在地助长了谋利型地方政府的形成，或者说，上级政府主要对经济考核指标进行考核为地方政府谋利提供了制度合法性。
